中国古代行政监察制度

中国行政监察制度起源很早,先秦时代已有类似的思想和制度。此后,行政监察制度的发展可分为三个阶段:秦汉为建立发展阶段;三国魏晋南北朝为完善强化阶段;隋唐至明清为行政监察制度最严密时期。[1]

历史沿革 编辑

中国的行政监察制度,最早建立和发展于秦汉时期,但监察意识则为早于先秦时期已有,早于西周时期,周武王商朝后,把商纣王之子武庚封在商郡,统治殷商遗民,而商的京畿则分为三个地区,为别由武王之弟管叔蔡叔霍叔统治,以作监视武庚,三人被称作三监,但是监国并非行政监察。[2]

发展阶段 编辑

战国时期 编辑

战国时代,设有御史一职,御史原作史官,兼掌记事文书。后来,御史权力日益增强,还兼著纠察功用。在《史记·滑稽列传》记载齐王赐酒予淳于髡淳于髡说:“赐酒大王之前,执法在旁,御史在后,髦恐惧俯伏而饮,不过一斗径醉。”说明淳因御史在场,不敢放肆狂饮,怕醉后遭纠察,可见齐国之御史并负有纠察之职能。《史记·廉颇蔺相如列传》中记载,说明秦赵两国亦设有御史。《战国策》记“安邑之御史,其次恐不得也”,则记魏国亦设有御史。秦国宰相张仪,为秦游说赵韩,曰:秦王使臣献书大王御史,证明韩赵两国亦设有御史之职。可见战国时代,各国都设有御史一职。御史本身为掌文书及记录,而从淳于髦的说话,看出御史并兼纠察之职,则越来越接近监察概念。战国时代可说为监察制度的萌芽时期。[3]

秦代 编辑

秦始皇统一天下后,才正式出现完善的监察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度为行政管理体系,即中央集权国家。秦始皇以御史大夫为中央监察长官。根据《汉书·百官公卿表》记载:“御史大夫,秦官,位上卿,银印青绥绶,掌副丞相,有两丞,秩千石,一曰中丞,在殿中兰台,掌图籍秘书,外督部刺史,内领侍御史员十五,受公卿奏事,举劾按章。”,从百官公卿表看来,御史大夫有三大职责[4]

  1. 御史大夫是仅次于丞相的副丞相。
  2. 御史大夫掌握行政秘书之大权。
  3. 御史大夫按公卿之奏事,举劾按章,掌握监察之权。

因此,御史大夫是集行政、秘书、监察大权于一身的要职,御史大夫主要功用是对丞相进行监督和牵制。御史大夫下设御史中丞,辅助皇帝执行弹劾之权。则把秦朝的御史大夫,更进一步成为监察吏,但仍独保留兼掌文书记事之职,尚未专司监察。

汉代 编辑

汉代时期,监察机关为御史府,又称御史大夫寺,又名宪台。汉初,御史大夫仍兼兰台秘书,兰台即“藏书之室,著述之所”,显示御史大夫仍掌管秘书职务,监察制度仍未独立行使。直到汉成帝八年,丞相被更改为大司徒,改太尉大司马御史大夫被改为大司空,改为专掌水利和工程建设的部门。监察之职由御史大夫改由御史中丞行使,至此,御史中丞便与御史大夫相脱钩,成为独立的监察机关,而地方则以监察御史、丞相史为监察系统,刺史为监察长官。京师则以司隶校尉作监察长官。标志着古代监察制度系统建立。

东汉时期,汉光武帝刘秀为巩固新政权,设法加强中央集权制度,以作纠正西汉末年的混乱局面。

汉光武帝下令,汉朝最高监察长官为御史中丞,御史中丞下设治书侍御史二人,选明法律者充任。凡遇疑事,按律定其是非。御史中丞的地位后来亦有所提高。东汉建武元年,刘秀特诏御史中丞,司隶校尉和尚书令三官号为“三独坐”,三独坐则是指在朝会时,有专席独坐,而在专独坐中,监察长官占二席,足证监察制度在东汉初已受到统治者重视,有利监察系统运作。

强化阶段 编辑

魏晋南北朝 编辑

魏晋南北朝时期,中央的监察制度,大多沿用汉制,御史台仍为最高监察机关。但由于世族地主的势力日益壮大,占据朝廷大量重要职务,造成“门阀政治”,影响了监察制度运作。后期规定世族不得为御史中丞,于是引起斗争,六十年内换了近五十三名御史中丞。[5]

组织成熟阶段 编辑

隋朝 编辑

隋朝时期,由于再次统一,重新建立了新的监察制度。隋文帝恢复汉之旧规,在中央恢复设立御史台,由御史台重掌“纠不当者,兼纠弹之”,设台主一名,台主为御史大夫,而下设治书侍御史二人,侍御史八人,殿内侍御史、监察御史十六人,录事、主簿等下属官员。值得注意的是,下属官员不再由台主御史大夫随意更换,改由吏部铨叙任命,与现代的文官制度相仿,由行政加强对监察制度的主导[6]。隋亦在地方设司隶台,专掌州县监察。司隶大夫为台主。并建谒者台,持节察授。御史台、司隶台谒者台合称作三台。

隋朝时,中央设门下省,与中书省同掌机要,共议国政,并负责审查诏令,签署章奏,有封驳之权,具有监察机构的性质。

唐朝 编辑

监察制度在唐朝时期更为完善,唐代监察机制沿袭隋朝制度,仍称作御史台,设副职御史中丞二名。并把御史大夫职责确为“掌持国家刑宪典章,以肃正朝廷”,即由御史大夫主理国家刑法,并有弹劾众官的违失、违反朝廷纪律的权力。御史中丞辅助御史大夫实施其职。

唐朝御史台一设台院、殿院、察院,分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史各司其职。三官的官阶各不同,各有不同职责,形成唐代严密的监察系统。

而唐朝另外建立了另一套更有效的谏官系统,虽然谏官以皇帝为监察对象,把皇帝当作为国家最高官吏,对传统的以法治官,不失为一项重大突破。谏官,职能为对君主言行等违失进行直言直谏,劝使其改正错误。唐太宗时期的魏徵则为好例子,魏徵进谏二百多次,促使唐太宗更正错误。谏官系统作为皇帝的监察镜,及时纠正不少决策错误,避免祸国殃民之政。虽受到皇帝,谏官自身政风受到局限制约,但其监察功能是无容置疑的。

唐代的门下省,长官称侍中,其下有黄门侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官。侍中二人,掌出纳帝命,相礼仪。散骑常侍,掌规讽过失,侍从顾问。谏议大夫,掌谏谕得失,侍从赞相。给事中,掌侍左右,分判省事。补阙、拾遗,掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事。

宋朝 编辑

宋初,宋太祖赵匡胤并无投注甚多注意力在台谏制度上面,甚至沦为加衔(有名无实亦无责)。直至宋真宗(时任同平章事为王旦)发布天禧诏书,重新确立台谏功能,方才恢复职能。然而,宋代监察制度比唐朝变化更大者为谏官职任不再仅限议谏,而逐渐扩张至监察百官得失(然而御史职责并未随之扩大,依然仅限于百官失当)。考虑到台谏功能实质上相趋,由谏官言事,台官弹劾,这现象被称为“台谏合一”,体现出宋代监察制度之强化。

宋初门下省仅主朝仪等事。以分隶门下、中书的左右谏议大夫、司谏、正言为谏官。真仁两朝,原则上台谏职责在于事后检视诏书,视情况甚可追改之。神宗元丰改官制时,则一度恢复审查诏令的旧制。

元朝 编辑

元朝时期,忽必烈鉴于吏治废驰,采纳张雄飞之建议,于至元五年重建御史台,与负责行政的中书省、掌军的枢密院成元朝三大权力系统。开始时,御史台的官吏皆由中书省任免,但后来,御史大夫又夺回任免权。御史大夫负责纠正百官,和前朝职能相仿。后来,下令各地设行御史台,为中央御史台派出机构。行御史台共三台,分察全国二十二道监察区。各道设肃政廉访司,由监察御史兼任肃政廉访使,领导各地的监察,这样由下到上,形成了巨大的全国监察网,扎实了元朝监察制度。

元朝把人民分为四类族群,歧视蒙古人以外的族群,这无可避免地给监察制度造成妨碍。元朝治国须汉人,但为了元朝贵族自身利益,又必须进行内部整理,故对蒙古贵族进行监察的不单有蒙古人监官,亦有汉人御史,这打破了四种人的规限,汉人御史多受打击。如御史陈天祥,因弹劾蒙古贵族而被关进监狱,亦有贵族要挟废除御史台,汉人御史多保持缄默,令御史台不能发挥真正效用,直到朱元璋建立明朝后才令监察制度更顺利地运行。[7]

明清两朝 编辑

明朝初期,沿袭元朝,中央设中书省都督府、御史台,分管行政、军事、监察。御事台设左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍郎史、殿中侍郎史、察院监察御史。洪武九年,废除侍御史、治书侍郎史、殿中侍御史等职,三职合并至监察御史。1380年,洪武十三年,因丞相胡惟庸被以叛变罪名杀害,朱元璋决定废除左右丞相之职同时,撤销御史大夫,新设左右中丞,左右御史。但不久后,撤销御史台机构,改置都察院,即总领监察御史,负责维持国家机关及官吏纪律的监察机关。

洪武六年(1373),分吏、户、礼、兵、刑、工六科,各设都给事中一人,正七品,左右给事中与给事中,均从七品,掌侍从、规谏、补阙、拾遗,辅助皇帝处理奏章,稽察六部事务。享有“科抄”,“科参”及“注销”之权,注销是指圣旨与奏章每日归附科籍,每五日一送内阁备案,执行机关在指定时限内奉旨处理政务,由六科核查后五日一注销。六科还可以参与“廷议”,“廷推”,参与朝廷大政方针的制定,监督其执行。

清朝亦设立都察院,雍正元年(1723)六科给事中并入都察院,与各道监察御史合称科道,置丞政一人,左右参政二人,其余各沿明制。至此,古代监察系统达到了高度统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了中国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。

参考文献 编辑

引用 编辑

  1. ^ 中国政制史,页141
  2. ^ 中国古代政制史,页143
  3. ^ 论古代中国行政监察制度
  4. ^ 中国古代行政制度史,页163
  5. ^ 《南齐书》卷三四《刘休传》记载:“臣窃寻宋世载祀六十,历职斯任者五十有三,校其年月,不过盈岁。”
  6. ^ 隋书,卷廿八,百官下
  7. ^ 中国古代政制史,页186

来源 编辑

书籍

参见 编辑