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薩克斯比修復

政治手段

薩克斯比修復（英語：Saxbe fix），或稱為工資回退（salary rollback），是規避美國憲法「無資格條款」的方法。該條款禁止總統任命國會議員擔任在該議員任期內設立或提升待遇的職位。1909年國會的一項法案首次使用了這套方法，將國務卿的薪酬回退到菲蘭德·C·諾克斯就任該屆參議員前的金額，以順利就任國務卿。

制憲會議中，詹姆士·麥迪遜爲防止道德衝突，提出了避嫌的機制。經過開國元勳的討論，該想法成爲了憲法中的「無資格條款」。歷史上，人們採取了許多手段來規避或遵守這些限制，包括提名其他人選、等待至被提名人的議員任期屆滿、完全無視該條款，或將薪酬減至被提名人就職前的水平。其中，將薪酬回退至被提名人就職前水平的程序以參議員威廉·薩克斯比之姓氏命名為「薩克斯比修復」。雖然這方法並未被普遍接受，但針對薩克斯比的解決方案其後成為美國兩黨總統委任美國國會現任議員加入內閣的一個解決辦法。

在巴拉克·歐巴馬之前，曾有四次針對被提名人的工資回退。其中，前兩次涉及共和黨總統當選人威廉·霍華德·塔虎脫和理查·尼克森的內閣人選，後兩次則是針對民主黨總統當選人吉米·卡特和比爾·柯林頓所的人選所實施的。國會在歐巴馬就任總統前幾周又批准了兩項工資回退法案，為他指定的內閣人選做准備。自20世紀80年代以來，薩克斯比修復是只針對個案的。該條款在學術界或司法界受到的關注相對較少，而現在稀少的爭論主要集中在討論回退薪資是否符合憲法中的 「無資格條款」。

背景

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詹姆士·麥迪遜設想的倫理衝突，後來催生了薩克斯比修復

詹姆士·麥迪遜於其費城會議之筆記中表示，他擔心國會議員會創造新的聯邦工作崗位，或者提高現有工作崗位的工資，然後將這些工作崗位占為己有。他寫道，為個人利益而不必要地設立職位和增加薪水的腐敗立法行為，是他最擔心的問題之一。[1] 麥迪遜最初提出對這種限制的期限為議員任期結束後的一年。然而，內森尼爾·哥爾漢姆（英語：Nathaniel Gorham）、詹姆士·威爾遜和亞歷山大·漢彌爾頓等人則希望在國會議員任期結束後完全沒有任何限制。最終，麥迪遜提出了一個方案：「由於議員在立法機關時可能會設立或增加職位，因此任何聯邦職務都不應該由議員所擔任。」；這引起了廣泛的辯論。[1]

美國憲法第1條第6款第2項禁止國會的「自我交易」立法，其目的在於保證政府各部門間的 「分權」。代表們取消了對國會議員擔任州政府職務的禁令，理由是有時允許擔任州政府職務會符合國家的最佳利益。[1]從前在英國議會中出現的腐敗現象，是憲法制定者在辯論時考慮的因素之一。[2][3][4][5]該條款僅限於「文職職位」，以便不限制兵役[1]。而作為歷史傳統，薩克斯比修復被認為足以消除 「無資格條款」所規定的不合格性。[6][7]

歷史

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參議員或眾議員不得在當選任期內擔任合眾國政府任何新添設的職位，或在其任期內支取因新職位而增添的俸給；在合眾國政府供職的人，不得在其任職期間擔任國會議員[8]。
美國憲法第一條第六款第二項
 
 
無資格條款阻礙了華盛頓總統1793年對威廉·帕特森（左）的提名。他取代了托馬斯·約翰遜（右）在美國最高法院中的席次
 
 
在不考慮憲法問題的情況下，克里夫蘭總統任命了馬修·蘭森（左）擔任美國駐墨西哥大使。愛德華·沃爾科特（右）擔任了由威廉·麥金利總統任命的總統特別助理以規避「無資格條款」

早在1793年，條款就已經阻礙了任命案。1793年2月27日，在大法官托托馬斯·約翰遜辭職後，喬治·華盛頓總統試圖任命威廉·帕特森為最高法院大法官。然而，正在擔任紐澤西州州長的帕特森此前已被選為參議院議員，任期將於1793年3月4日屆滿。華盛頓總統撤回了提名，並延期至3月4日，即帕特森的參議員任期屆滿時再行提名。[9]

 
威廉·霍華德·塔虎脫總統利用現在被稱為 「薩克斯比修復」的操作，任命菲蘭德·C·諾克斯為國務卿
 
理查·尼克森利用薩克斯比修復，任命威廉·薩可斯本（圖）為美國司法部長
 
吉米·卡特利用薩克斯比修復，任命埃德蒙·馬斯基為美國第58任國務卿
 
比爾·柯林頓透過前任總統喬治·沃克·布希的幫助，利用薩克斯比修復任命勞合·班森為美國財政部長[10]

19世紀

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西元1882年，時任司法部長的正式意見認為，由於該條款是針對議員的任期而言的，而即便議員辭職，該任期仍然存在，因此自議員辭職依然不能使總統任命其擔任有於其任內提升待遇之聯邦職務。[11][12]

因此，即使前愛荷華州州長塞繆爾·柯克伍德（英語：Samuel J. Kirkwood）辭去了任期到1883年3月才屆滿的參議員席位，他仍然沒有資格被任命為美國關稅專員。[13]

1896年，財政部主計長事後認定，前參議員馬修·蘭森擔任駐墨西哥大使的任命無效[14]，因為在蘭森的參議員任期內，該職務的待遇曾有增加；這一遲來的發現使得蘭森不能領取工資。[11]

20世紀

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西元1909年，總統當選人塔虎脫宣布將提名參議員菲蘭德·C·諾克斯擔任國務卿[15]。宣布後不久，該條款出現的問題讓相關人員大吃一驚：諾克斯的參議員任期要到西元1911年才結束，而在該任期內，國會曾通過增加國務卿薪酬的法案。 對此，國會議員討論了是否應恢復所有美國內閣成員的工資，在眾議院司法委員會的建議下，參議院通過了一項法案，只把國務卿的工資降到諾克斯參議員任期開始前的水平，認為這樣就能解決這個問題。但美國眾議院的反對聲更多，同樣的措施未能獲得所需的三分之二票數，而這一操作通常只適用於沒有爭議的任命[16]，在採用不同的程序規則後，該法案以173-115通過，羅斯福總統隨後簽署了該法案[16]。 3月4日[17]，第一次薩克斯比法案生效，國務卿的工資（但不包括其他內閣成員的工資）從1.2萬美元恢復到8000美元。[18]3月5日，參議院確認了塔虎脫提名的所有內閣人員，[19]3月6日，諾克斯上任。[20]

1922年，當參議員威廉·S·肯楊獲准接受沃倫·哈定總統提名擔任聯邦第八巡迴法院的巡迴法官時[21]，「無資格條款」的適用得到了進一步的界定。 時任司法部長哈瑞·M·多爾蒂所給出的結論是，該事件並無違法，因為該職位薪酬的增加發生在肯楊獲提名時的參議員任期之前。 （多爾蒂的意見後來在柯林頓政府提名比爾·理察遜擔任駐聯合國大使時再度被提起。）[22][23]

尼克森政府在第一年就透過手段迴避了 「無資格條款」──他任命眾議員唐納德·倫斯斐為經濟辦公室主任。雖然在唐納德作為議員的任職期間，該辦公室的工資已經提高到42500美元[24]，依照憲法，他並沒有就任該職務的權利。但唐納德並未因此而沒有獲得任命──唐納德是以同樣的42,500美元的薪資兼任總統助理，這個職位不在該條款所限制的範圍內。[24]

1973年10月20日，埃利奧特·理查森（Elliot Lee Richardson）辭去了其司法部長的職務，尼克森於11月1日提名了薩克斯比作為新任的司法部長。儘管時值水門事件，但尼克森仍然認為參議院會通過其任命案。[25][26]

與諾克斯事件一樣，在宣布提名後，該條款的複雜性讓薩克斯比和尼克森政府都感到意外。 1973年11月初，尼克森要求將司法部長的薪酬降低至1969年以前的水平，以作為對該問題的補救措施。 參議院司法委員會就如何正確解釋 「無資格條款 」舉行了幾天的聽證會。[27][28]

憲法學教授們對該補救措施是否符合憲法提出了相互矛盾的意見，參議院隨後根據代理司法部長羅伯特·博克的建議採取行動，頒布了H.R.11710（Pub.L.93-178） （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館），將司法部長的薪酬降至1969年以前的水平，並認為如此就能解決無資格問題[29]。此舉受到參議院司法委員會的嚴厲批評。[30]

由於憲法問題並未佔主導地位，該法案在眾議院不像其於參議院那樣引起廣泛爭議，但該法案還面臨其他程序障礙[30]。12月10日，尼克森正式提出了薩克斯比的提名案[30]，司法委員會於12月13日批准了薩克斯比的任命案，參議院於12月17日以75-10票通過了該任命案，但十名民主黨參議員對於其合憲性表示關切[31]。薩克斯比直到1974年1月4日才辭職。因為該條款明確禁止同時服務於國會及聯邦政府，這延遲了他作為內閣成員的時程表[29]。薩克斯比後來寫道，儘管他需要失去額外薪水（作為參議員，他每年可賺42,500美元） ，他仍然願意擔任聯邦職務。在他上任幾個月後，最高法院裁定該程序違憲，他需要償還已經獲得的工資。[32]

隨後, 吉米·卡特在任命埃德蒙·馬斯基為其國務卿時，成為了第一個使用此方法來進行聯邦職務任命的民主黨籍總統。 賽勒斯·范錫於1980年4月28日辭職。卡特於隔日提名了馬斯基，而隨後參議院以94–27通過其任命案。[33][34]

最高法院大法官路易斯·鮑威爾於1987年退休後，羅納德·雷根總統考慮提名奧爾林·哈奇參議員以填補其席位。[35][36]但是在他任職議員期間，國會已經對大法官之待遇有所提升。儘管不清楚「無資格條款」問題該任命案中的作用力，1987年7月，哈奇被提名。[35]兩個月後，助理司法部長奧林·哈奇在書面意見中拒絕了薩克斯比修復方案，認為該解決方案無法解決不合格條款問題（後來提名被參議院否決，該席位最終由安東尼·甘迺迪擔任。）[37]

21世紀

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2008年，隨著參議員希拉蕊·柯林頓是否成為總統當選人巴拉克·歐巴馬的首任國務卿人選的猜測，「薩克斯比修復」一詞重新進入公眾視野，2008年12月1日，歐巴馬確認提名柯林頓。[38] 從她2007年1月3日開始的參議員就職期間，美國國務卿工資從18.6萬美元增加到2008年1月的19.1萬美元，2009年1月又增加到19.6萬美元。[39]

如果國會沒有將國務卿薪資調整回其就任前的數字，柯林頓將沒有資格成為國務卿，直到2013年1月美國第112屆國會結束時，也就是歐巴馬該任期即將結束時。2008年12月10日，參議院以一致同意的方式通過了薩克斯比修復立法，將國務卿的工資降回2007年1月1日的18.6萬美元[40][41]。布希總統於12月19日將該決議簽署使其成為正式法律，取消了希拉蕊在2007年1月3日至2013年1月3日的參議院任期內已經或將要增加的所有薪酬。[38][42]

保守派民間團體「司法觀察」在總統提名後向媒體表示，認為該法案違憲，並認為希拉蕊最早要到2013年才能出任國務卿一職[43]，隨後更表示可能會通過訴訟來阻止希拉蕊的上任[44]。2009年1月29日，也就是希拉蕊宣誓就職一周後，國務院雇員大衛·羅德梅爾（David Rodearmel）向美國哥倫比亞特區地方法院提起訴訟[45]，訴狀宣稱，希拉蕊「在憲法上沒有資格 」擔任國務卿，不能強迫羅德梅爾在她手下任職，因為這將違反他在1991年成為美國官員時的誓言，即對美國憲法「忠誠和效忠」[45]。2月6日，一個由三名法官組成的合議庭開始審理此案[46]。5月20日，歐巴馬政府法律顧問辦公室向法院提交了一份意見書，稱柯林頓的任命並不違反憲法[47]。2009年10月30日，地方法院駁回了此案，並表示「由於羅德梅爾未能證明希拉蕊採取了任何使他權利受到侵害的行，因此他不屬於《國務卿薪酬法》所保護的『利益區』」[48]。

內政部長被提名人肯·薩拉查參議員也需要國會通過薩克斯比修復法案以合法就任。[39]2009年1月6日S.J.Res.3 （頁面存檔備份，存於網際網路檔案館）決議將內政部長的工資條回到2005年1月1日的水平。該法案由參議院多數黨領袖哈利·瑞德於2009年1月6日提出，並成為第111屆國會頒布的第一部法律。[49]

合法性

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隨著時間的推移，薩克斯比修復在政治上已經沒有爭議了[50]。民主黨和共和黨政府都使用過該方法，事實上，共和黨卸任總統老布希曾幫助民主黨新任總統比爾·柯林頓執行該修復法，在柯林頓就職前夕將該修正法簽署為法律。為歐巴馬內閣所制定的修復方案在眾議院和參議院都沒有經過修改就一致通過了，即將離任的共和黨總統喬治·沃克·布希將為希拉蕊·柯林頓和肯·薩拉查所制定的薩克斯比修復方案簽署為新任歐巴馬政府的法律。[51]

然而，該作法的合憲性一直備受爭議，美國最高法院從未直接對此作出裁決。[52][50]其中一種對該條款的批判，著重於研究「不合格條款」所使用的文字。「任何參議員或眾議員在其當選期間，不得被任命擔任美國權力機構下的在該期間設立的，或其薪酬是在該期間增加的……。」在過去的爭論中，所有的作法都有爭議。「歷史上，受該條款所規範的對象一直都有明確的定論：所有的學者都認為該條款專指所有的國會議員。該條款使用了動詞 「當選（elected）」。如果一名已辭職的參議員在任期屆滿前接受了聯邦職位的提名，這會是一個有疑慮的行為[53]。

「在其當選期間 」一語未曾有過爭議。約瑟夫·斯托里大法官在其《美國憲法評註》中闡述到，該條款在議員的當選任期結束時即告失效[54]，大眾普遍接受此說法。 另一個案例是在1969年，當時新連任的眾議員梅爾文·萊爾德是總統當選人尼克森的國防部長人選，而國會有望在新任期內提高內閣成員的薪酬。 [55]司法部長拉姆齊·克拉克給出了官方意見（萊爾德也遵循了此一意見），即只要萊爾德在加薪生效前加入內閣，就可以在1月3日至1月20日（尼克森上任時）宣誓就職並在新任期內任職，不會觸犯該條款。[55]

關於其合憲的論點

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解釋該條款的一種方式是試圖揣摩立法者的立法宗旨[56]。正如北卡羅來納大學法學院教授邁克爾·格哈德（Michael Gerhardt）所言，「糾結點不是法律的文字是否被破壞了（它已經被破壞了），而是該條款的存在旨在避免的情況──「提名一名能夠投票給自己加薪的國會議員的利益衝突」是否被避免了」[57]。 這種法律論點的常用術語是 「淨增加（net increases）」。保守派法律思想家布魯斯·費恩認為，「所謂的修復就完美符合該條款的立法宗旨」[58]。

如果說薩克斯比修復是解決此一問題的辦法，那麼一個相關的事實是，自20世紀90年代以來，國會沒有投票增加過任何內閣的工資或福利，國會通過法律以賦予總統透過行政命令全面調整薪資的權利。然而，「無資格條款」並沒有區分通過立法增加薪酬和通過行政命令增加薪酬，[59]1973年薩克斯比聽證會期間，杜克大學法學院教授威廉·范·奧斯汀對此的解釋可能是最寬鬆的，他認為無資格條款只適用於國會任期內設立的新職位，而不適用於所有現有職位的任命。[60]

質疑

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一旦國會批准減薪且被提名人得以上任，法律專家的結論是，在實例中，不太可能在法院成功地推翻某項任命。最有可能提出申訴的人是受到被提名人的所帶來不利影響的個人──例如被拒發護照的人。[60]不太可能有人被認為有資格對任命提出異議。但自從合眾國訴「學生挑戰監管機構程序」（英語：United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures）（412 US 669）後，最高法院對得以提請訴訟者的要求變得越來越低。[61]

事實已經證明，當一項有爭議的任命沒有採用固定的方式時，很難被承認為有資格。法院已經駁回了對雨果·布萊克法官（萊維特單方面判決（英語：Ex parte Levitt））和阿布納·J·米克瓦（英語：Abner Mikva）法官的任命提出質疑的訴訟。在這兩起案件中，法院都認為原告缺乏質疑該任命的資格[62]。

在薩克斯比提名聽證會上提出的另一個論點是，憲法制憲者立下「無資格條款」是為了防止國會制定有利於成員的法律。任何薩克斯比修復案都是這樣的法律，僅僅基於這一事實此行為就應該被予以否定。[63]

案例

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「無資格條款」在個案上有幾個細微差別，決定了在特定情況下進行工資回退的必要性。[62]

  1. 它適用於那些已經實際就任的議員，而不是那些已經當選但尚未宣誓就職的議員。
  2. 根據 「馬伯利訴麥迪遜案」，「任命」一詞是指在提名擔任職務時，而不是在批准時。[64]雖然首席大法官約翰·馬歇爾表示，總統提名人選完全是出於自身意願的，但對其法定權力是有所限制的。[65]
  3. 不能通過辭去國會職務來規避這一限制。在司法部長班傑明·H·布魯斯特的書面意見中，該條款適用於 「他當選的任期」，而非議員實際任職的時間。[66]
  4. 根據合眾國訴哈特維爾案，「職務」是指被任命者行使權威性作用的職務。它不適用於臨時性的、榮譽性的、諮詢性的或臨時性的職位。[67]
  5. 根據「麥克萊恩訴合眾國案」，「薪酬」不僅指工資，還包括糧草和補給品等其他福利。[68]
  6. 在林登·約翰遜和吉米·卡特兩位總統的領導下，美國司法部認定，只要前國會議員是在加薪生效前被提名的，國會何時通過立法增加某項職務的待遇並不重要。[69]

參考資料

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參見

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