職業官僚 (日本公務員)
職業官僚(日語:キャリア Kyaria),是對部分日本公務員的俗稱,指代公務員考試中「綜合職」考試、上級甲種考試、I 種考試等考試合格,被日本中央省廳以幹部侯補生任用的國家公務員。
日本的職業官僚制度起源於明治維新後的文官考試,於十九世紀末開始,二戰後予以改革,但大體得以保存。職業官僚在日本經濟騰飛時期曾主導經濟政策,負責協調公務員、企業及自由民主黨內部派系[1]。職業官僚制度曾被認為是日本經濟增長的重要原因[2]。但1990年代日本泡沫經濟破裂後經濟停滯,以及高級官僚涉及醜聞,使政府通過一系列公務員改革,削弱高級官僚權利[1]。
官僚制度歷史
編輯戰前官僚制度
編輯日本近代官僚制度發源自明治維新時期,身份等級色彩濃厚,將官僚從高到低區分為親任官、勅任官、奏任官以及判任官[3],前三類被稱為高等官。日本現代化過程中,受到德國、奧地利等歐洲國家啟發,決心建立為天皇服務、達到規範教育水平的國家公務員制度[4]。日本於1870年代設立法學院,1876年建立法律考試制度,1884年建立司法官任用制度[4]。約 1890 年代,日本形成公開競爭考試為主的官僚任用制度[5],推行文官普通考試、文官高等考試等考試,並逐漸取消此前東京帝國大學畢業生成為公務員的特權[6][7]。高等文官考試內容以法律為主[4],合格者多為帝國大學法學部的畢業生[5],也反映出當時日本的社會階級分化[8]。
在戰前高等文官考試合格者中,超過60%為東京帝國大學畢業生,而另有接近10%為京都帝國大學畢業生[6]。有學者分析約 1,300 名高等文官經歷,發現過 70% 為東大畢業,9%為京大畢業[9]296。此外,約 27% 高等官為士族(武士後代),1.2 %為華族,其他為平民,但多為官僚、地主、工商界人士之子[9]。此外,領導職位多由考試選拔的「政務官」擔任,雖然「技官」也多為精英大學畢業,但政務官升遷卻遠遠快於技官[6]。
因公務員為天皇之官吏,在天皇威望至上的年代,高級官僚的權威也得到強化,成為統治精英的一部分[6]。吸收德、奧經驗,日本官僚體系在召開國會前已建設完畢,官制也以天皇勅令而非法律規定[9]。
二次世界大戰前,國會及各大臣從未完全控制官僚體系,反是官僚開始從政,成為兩大政黨內之重要派系[10]249-91。甚至在軍人出任首相時,也需與官僚達成非正式合作[11]76。此外,在明治憲法下,幾乎所有首相均曾任文武官僚,只有兩位皇族首相例外[6]。
候選人通過考試後,由各部委負責聘用官僚,其升遷、調任也全在該部委內部,形成所謂的「縱社會」[12]26-67。此外,官僚有法定的職業保障,理論上為終身僱傭制[6]。但高級官僚多在 40 歲左右退休,以使官僚不必被同年入職的同事領導,也同時讓位於後進官僚[13]。當時法律規定,文官工作 17 年後,得享有工資 1/3 的退休金[14]78。高級官僚退休金可達 1,500 日元,超過中低層公務員的全部薪水,亦有官僚從政、被任命於貴族院、或在私人企業工作[15]129[16]25[6]。
戰後官僚制度
編輯二戰結束後,在駐日盟軍總司令部的主導下,日本推行了一系列政治體制改革,包括通過《國家公務員法》[8],推行公務員改革[3]。然而,部分日本戰前官僚制的傳統,依然延續至今日的日本國家公務員制度[3][17]。戰後,日本國家公務員與地方公務員體系是分開的,職業官僚為國家公務員中的一部[5]。日本經濟曾保持長時間高速增長,有效的官僚系統被認為是其原因之一[2][8]。
1955 年至 1993 年,日本自由民主黨曾長期執政[1]。在此期間,憲法雖賦予內閣行政權,但內閣實際作用較小[1]。為制定政策、執行政策,必須由國會通過法律[1]。而法律的制定,則發展出非正式的「事前審查制」(「prior review」)[1]。此制度下,法律草案需先通過自民黨政務調查會以及總務會批准,然後由內閣通過,提交國會[1]。因自民黨在法案提交前,已做出審核、修改,所以國會辯論過程名存實亡[1]。法案必然通過,反對黨也無可奈何[1]。政府各部委、自民黨各派系及產業團體是此體系中的「鐵三角」,而高級官僚從中消減分歧、催生共識,作用不可或缺。除官僚外,自民黨派系高層也對法律、政策有否決權[18],因此也被稱為「自民黨-官僚兩頭政治」(LDP-bureaucracy diarchy)[1]。
泡沫經濟破裂後,官僚體制的缺點被指出,如首相權力較弱,在貿易談判等急迫事項中過於緩慢,及較難在跨部委事項中取得共識[1]。此外,還有高級公務員屢出醜聞、各部委內部封閉、大臣和官僚權限分界難以界定、年功序列不重視能力,及退休的官僚「下凡」(日語:天下り)至報酬豐厚的私人職位等問題[8]。
日本政府因此開始改革官僚制度[1]。1994年前,日本的選舉制度是中選舉區制,1個選舉區選出2-6名議員[19]。1994 年,在細川護熙內閣領導下,制度過渡為小選舉區制[19],於是國會議員與選區聯繫更加緊密,地位得到強化[20][21]。橋本龍太郎首相於 1996 年推行改革,強化了首相權力[22]。內容包括合併政府部委、強化內閣制定政策的權能,及縮減行政機構等,政策於 2001 年生效[1]。其他改革包括於 2001 年通過國家公務員倫理法[1]。最新的公務員改革於 2014 年實現,在安倍晉三首相治下,政府成立內閣人事局,終使各省高級官僚的人事任命由首相及內閣統一管理[1][23]。
職業官僚與等級制度
編輯公務員雙軌制
編輯日本公務員錄用過程中,身份等級制色彩濃厚,根據公務員考試程度區分。其中,職業官僚與非職業官僚(既普通公務員)的任用、晉升形成雙軌制[24][25]。日本國家公務員考試,傳統上劃分為 I 類考試、II 類考試和 III 類考試[3]。其中,I 類考試合格者,既職業官僚,被視為高級幹部候選人員,有望逐級晉升為課長、局長、事務次官[3]。
而其他兩類考試合格者,則被視為「非職業官僚」,逐級晉升的機會甚少[3],一般需要職業官僚「經驗年數」的兩倍以上才能晉升,且基本上以課長、課長補佐封頂[5]。此制度被稱為「職業制度」(日語:キャリア制度)。按照日本公務員工資表,職業官僚起始工資為3級1號,比Ⅱ種考試合格者快3年,比Ⅲ種考試的合格者快最少8年,實際更長[5]。
職業官僚錄用後,其人事一開始就由大臣官房的人事部門主管[5]。其他非職業官僚,人事則由各省廳的局人事管理部門管理,且極少晉級局長級公務員,一般最終只能升到課長[5]。職業官僚通過統一考試後,由各省廳進行分別面試,選擇錄用,考試合格者為實際錄用人數的數倍[5]。公務員大多始終受僱於最初錄用的省廳,職業發展封閉於省廳內,被比喻為割據體系[5]。
2012年,日本實施新的公務員考試制度。新制度將國家公務員考試分為「綜合職」考試(日語:総合職試験)和「一般職」考試(日語:一般職試験),意圖廢除傳統的「職業制度」[3][26]。綜合職公務員負責政策的起草、調查和研究,而一般職公務員則負責定型化的行政事務[3]。然而,改革後的新制度在實際運作中,依然保持了傳統的等級制[3]。綜合職公務員被視為「職業官僚」,而一般職公務員則被視為「非職業官僚」[3]。
官僚晉升
編輯傳統上,各部委公務員的人事,為內部管理、決定,較為封閉,政治家和人事院影響有限[5][17]。官僚晉升方式為「選考」,即「以出勤評定、職場的相互評價和聲譽、上司推薦、選拔研修、研修時的評價等眾多因素的綜合評價」[5]。選考只篩選出除成績差的、有問題的職員,其他人則按照「經驗年數」繼續晉升,平均 1 到 2 年換一次崗位[5]。依照慣例,職業官僚晉升實行年功序列,後年次官僚絕對不會在晉升上超過前一年官僚[5]。
職業官僚組一般都能順利升遷到課長職務,其時間大約需要 20 年,在 40 余歲成為課長[5]。但同為課長,部分職位更為重要,被視為晉升事務次官或其他要職的關鍵。此類職位包括大部分省廳的總務課(亦有稱文書課),秘書課(亦有稱人事課), 會計課(亦有稱預算課),分別掌管省廳政策法律、職業官僚人事、和預算的調整工作,還包括大藏省(現財務省)的主計局總務科長[5]。
此後,課長晉升局長需約 10 年,局長普遍年齡約為 50 歲[5]。日本約有 1,000 課級機構,但只有不足 100 個局級機構,及不足 20 個省廳級組織,因此每級晉升便越加激烈[5]。而且並非所有省廳都以事務次官為最高級別的公務員,如外務省駐美大使、法務省檢察總長,級別都高於事務次官[5]。
官僚地位及影響力
編輯官僚影響力
編輯日本官僚集團曾長期主導政策制定過程[3]。特別是在日本經濟騰飛期,中央各部委官僚機構曾主導制定了各種行業法,如石油業法、建設業法、道路運輸法、銀行法以及證券交易法等,並掌控各行各業的准入規制、生產總量、產品策劃以其他影響力[3]。通過行使行業規制、行政指導等權力,官僚集團在各行業中強化官方與商界的聯繫,乃至勾結,為「官僚下凡」打通渠道[3]。
傳統日本的政府機構中,政治任命很少。在 2001 年改革前,部委官僚最高層為事務次官,其上只有隻有政務次官和大臣(部長),而且政務次官並不參與政策決定,所以一個政治家要試圖控制整個部委的官僚組織[5]。2001 年公務員改革後,政府在省廳大臣之下配備了22 名副大臣和 26 名大臣政務官[5]。2001 年前,高級公務員常作為政府委員在國會代替大臣答辯,而且最重要的問題常常是由課長和局長答辯[27]。此慣例也在 2001 年被廢除[5],但依然由公務員準備國會質詢的政策問答[27]。
內閣向國會提交立法建議時,其法律草案多由一般由中央各部委的精英官僚起草,過程一般包括:[3]
- 中央各部委設立「研究會」或「懇談會」等局級私人諮詢機構。
- 由主管科室的課長、課長輔佐以及系長等精英官僚制定立法大綱。
- 由局長主持召開的局級會議,審議科室提交的立法草案。
- 主管科室繼續修訂立法草案,並與相關部委和政党進行協商並達成妥協。
- 主管部委的大臣官房文書課提出修訂要求。
- 各部委確定立法草案。
- 提交至內閣府法制局和事務次官會議進行審查。
- 提交至內閣進行閣議並最終形成「內閣提出法案」。
因此在法律政策制定過程中,日本精英官僚發揮的巨大影響力[3]。
早期勸獎退職慣例及「官僚下凡」
編輯因官僚實行年功序列,日本官場潛規則中,有對高級職業官僚的早期勸獎退職慣例[3]。同期的職業官僚組人員,有一任升任至事務次官職位時,其餘的同期官僚便會被人事部門勸退[3][5]。被勸退的官僚會獲得可觀的退職金[3]。部分高級官僚會開始從政[5]。高級官僚亦有安排再就業崗位的慣例,即所謂的「官僚下凡」(日語:天下り)[3][28]。離職後的高級官僚,常獲得其出身部委所管轄的外圍團體、關聯企業、獨立行政法人、國立大學法人以及特殊法人等機構的高級職位[3],獲得高薪[5][29][30]。
日本已試圖改革「官僚下凡」慣例,如2007年對《國家公務員法》作出修訂[3]。《國家公務員法》中規定,禁止在職公務員提供信息,便利其他職員或離任職員提供前往營利企業、法人等進行再就業[31]。但改革並非完全成功[3]。如2017 年被曝光文部科學省有組織的斡旋「官僚下凡」,違法案例總計達62件,導致43人受到處分[3][31]。
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