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集选区

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集选区（英语：Group Representation Constituency, GRC）是新加坡实行的一种选举制度，也是一种选区，在该制度下需要几个人组成团队参选国会议员。实施集选区制度的官方理据主要是为确保国会有少数种族的代表：角逐集选区议席者的至少其中一人必须是来自新加坡马来族、印度族或其他少数种族社群。此外，对管理公共住宅区的市镇理事会（市镇会）而言，打理较大规模的选区将更经济。

集选区制度于1988年6月1日生效，在这个制度落实之前，所有选区均与其他西敏制国家一样为单选区（Single Member Constituency, SMC）。《国会选举法令》（法例第218章，2008年修订版）规定必须划分至少8个单选区，同时所有集选区之议员人数不得少于总议员人数的四分之一。有鉴于此，新加坡的单选区与集选区总数及其范围并不是固定的，而是由内阁经咨询选区范围检讨委员会后决定的。

《宪法》与《国会选举法令》皆规定一个集选区必须设3到6个议席，每个集选区所设之确切议席是由总统在内阁的指导下，于临近大选时宣告的。在2020年的大选，新加坡划分了14个单选区和17个集选区，每个集选区设4到5个议席。

背景

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新加坡划分两种选区（constituency/electoral division），[1]一种是单选区，一种是集选区。在一个集选区里，几个候选人须组成一支团队，竞选国会议员，集选区的每名选民将把手中的选票投给一支候选人团队，而不是投给个别的候选人。新加坡是于1988年6月1日根据《1988年新加坡共和国宪法（修正）法令》[2][注 1]和《国会选举（修正）法令》[3][注 2]开始实行集选区制度。

 
1988年，时任新加坡第一副总理吴作栋（图，摄于2001年6月）表明集选区制度将确保国会永远保持着多元种族的形态

集选区制度初时推行的目的是为确保国会的少数种族代表达到一定比例，并且保证国会永远都是多元种族，而非仅由同一种族组成。[4]时任第一副总理兼国防部长吴作栋在出席国会的一场有关集选区制度是否应该实施的辩论时指出，他早于1982年7月就与总理李光耀讨论保持国会多元种族性质之必要性，而当时李光耀就年轻一代新加坡人之投票作风表示担忧，因为他们对于是否有必要维持候选人名单的种族平衡显得无动于衷。吴作栋亦担心有更多的新加坡人依据候选人的种族背景来投票，从而导致国会缺乏少数种族之代表。[5]

吴作栋还提议将两个选区二合为一，让两个人配成对共同竞选，并规定其中一人必须是来自少数种族社群。不过有马来议员表示不满，因为这意味着少数种族议员无法凭真本事当选，政府有鉴于把选区二合为一将使马来议员丧失自信与自尊，于是决定撤下提议。[6]

政府认为确保国会有少数种族代表的最佳方式是推行集选区制度，同时政府也考虑到该制度与市镇理事会（市镇会）的成立是相辅相成的，因为对管理公共住宅区的各个市镇会而言，3个选区一起打理将更经济。[7]政府旋于1991年表示，随着选民人数的激增，为这些选民服务的议员将无法负荷，集选区制度大大减少须重新划定由这些议员代表的选区的必要性。政府更在1996年指出，这个制度可凑足各社区发展理事会所需之居民人数，好让各理事会有效运行。[8]

早在1966年，由时任新加坡大法官黄宗仁主持的制宪委员会就把三项攸关国会里之少数种族代表的提议考虑在内。第一项提议是成立一个由各少数种族之代表组成的委员会，并从所有委员当中选举其中3人成为国会议员，[9]第二项提议是实施比例代表制，[10]第三项提议是设立上议院并选举或提名有关人士代表新加坡在种族、语言及宗教方面之少数群体担任议员。[11]然而，有关提议遭到该委员会全数否决，理据如下：针对第一项提议，委员会认为成立有关委员会将会是不当而且具退步性的，不应当允许非民选产生的人士削弱由经民选的人士组成的议事厅；[12]至于第二项提议，委员会以为实施有关选举制度将加剧基于种族的党派政治，最终会“使种族间存在的差异延续及恶化”，新加坡也越来越难以（如果并非不可能）在人口由众多种族组成的情况下，建设一个由单一、同种类之辈形成的社会；[13]有关第三项提议，委员会觉得设立这样的上议院是守旧的做法，有意从政的人士理应通过参加选举的途径在国会获得一席。[14]

实行细则

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选区总数与范围

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2015年大选各单选区和集选区的划分

根据《国会选举法令》，新加坡必须有至少8个单选区，[15]惟单选区与集选区总数及其范围并不是固定的，而是由总理时常在《政府宪报》（Government Gazette）发出通告，明确指定选区总数，以及各选区的名称与范围。[16]

新加坡早在1954年、临近1955年立法议会选举时就有委任选区范围检讨委员会（Electoral Boundaries Review Committee, EBRC），负责就选区总数以及选区划分提出建议。虽然《宪法》或任何法规未明文规定必须这么做，不过自新加坡独立以来，总理委任有关委员会的做法已成惯例。总理通常会在选举来临之前委任有关委员会检讨选区范围并提出相关修改建议。[17]近几十年来，委员会都是由内阁秘书负责主持，委员当中会有4人是高级公务员；临近2006年的大选之时，这4人就分别是选举局局长、新加坡土地管理局首席执行官、建屋发展局副首席执行官，以及代首席统计师。[18][19]委员会只是在举行大选的不久前召开，有关范围划定的筹备工作则是由其秘书处、隶属总理公署的选举局负责进行。[20]

选区范围检讨委员会的工作范围是由总理分配的，并未列于任何新加坡法规。该委员会长年以来就重新划定选区范围提出相关建议时，有各种考虑因素，这包括采用山脊、河流及道路以代替任意划定的界线作为选区范围，以及是否有必要使划分的各个选区的选民人数大致相等，这样一来选民不管在哪里投下选票都具相等分量。1963年，有关委员会采纳一项范围划定之标准，使各选区的选民人数的差距不得超过20%，有关差距之标准后来在1980年提高至30%。至于是否接受选区范围检讨委员会提出的有关建议，由内阁全权决定。[21]

选举细则

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第十一届新加坡国会的内阁部长（左起）雅国、尚达曼和维文来自少数种族社群，三人皆经角逐集选区获得国会议席

角逐集选区议席的人士必须组成一支候选人团队，每一支团队的成员都必须来自同一政党，或者都必须是独立候选人，[22]而且至少其中一人必须是来自新加坡马来族、印度族或其他少数种族社群。[23]有关候选人参选之种族身份，则为其本人认定的种族身份，再者以该种族组成的社群亦普遍接受该候选人为其之一员。[24]候选人之少数种族身份是由总统委任的两个委员会共同决定的，这两个委员会是马来社群委员会，以及印度与其他少数种族社群委员会，[25]而有关决定乃最终及不可推翻，任何人士不得向任何法庭就决定提出上诉或质疑。[26]

总统在内阁的指导下，宣告哪些选区为集选区、每个集选区所设之议席数目（只能是3到6个议席），[27]以及个别集选区所预留之少数种族议席应由来自马来族还是印度族及其他少数种族社群的候选人竞夺。[28]预设由来自马来社群者竞夺的议席的集选区数目必须是集选区总数的五分之三，[注 3][29]同时所有集选区之议员人数不得少于总议员人数的四分之一。[30]在2015年的大选，新加坡划分了13个单选区和16个集选区。[31]

总统在集选区所设之议席数目将等同于代表该区出任国会议员的人数，[32]集选区的每名选民将把手中的选票投给一支候选人团队，而不是投给个别的候选人。换言之，各单选区的选民的每一张有效选票是投给一名候选人，各集选区选民的每一张有效选票则是投给一支候选人团队的所有成员。所有民选议员是通过多数制当选的。[33]

任何集选区若因为有议员逝世、请职或其他原因而导致国会议席悬空，法律并无规定必须举行补选来填补议席，只有在集选区的所有议席全数悬空，才须进行补选。[34][注 4]在这样的情况下，除非总理打算在近期以内举行大选，[36]否则他有义务在合理的时间以内举行补选。[37]

变动

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1988年，39个单选区被划入13个三人集选区，这些选区占国会81个民选议席的39个。新加坡旋于1991年修改《宪法》和《国会选举法令》，把每个集选区可允许的最多议席从3个增至4个，[38]再于1996年修改这两项法例，把法律可允许的最多议席增加到6个。[39]在2001年的大选，原有的三人与四人集选区被五人和六人集选区取代之，当时设有9个五人集选区以及5个六人集选区，所有集选区之议席占国会84个民选议席的75个，这个安排在2006年也维持不变。[40]

2009年5月27日，政府宣布要缩小集选区的规模及总数量，而且也无需修改《宪法》或《国会选举法令》任何一条法例。政府将在成立下一届选区范围检讨委员会时，指示有关委员会划定更少六人集选区，并缩小每个集选区的平均规模。当时各集选区的平均议席数目是5.4个，这是因为当时只存在五人和六人集选区，不过在下一届大选各集选区之平均议席数目将不会超过5人。[4]

此外，为确保单选区的总数与选民人数的增加保持同步，使得需要更多为选民服务的议员，有关委员会的工作范围包括将单选区总数维持在不少于12个，理据是集选区制度将更有效地实行，选民与议员间的联系也将得以加强。[4]继2015年大选，国会有13名议员代表单选区，76名议员代表集选区。[31]

评价

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俯视国会大厦（图左，半圆形车道通往大厦）

优点

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根据《宪法》第三十九A条，集选区制度确保国会有少数种族议员，亦保证国会有为争取少数种族社群之利益的代议士。[41]《宪法》第三十九A条第一款a项允许每个集选区的最多议席数目为6个，这是为了在确保选民人数急速增加的集选区得到适当的管理时提供灵活性，[42]因为随着一个选区的人口不断增加，其议员将越来越难以作为所有选民的代议士。几个议员组成的团队可以说是更能接触更多的选民，再来团队里有不同的议员，则显示这些议员在国会将能更有效地为多元的选民意见发声。[4]

缺点

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与初时目的背道而驰

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实行集选区制度所提供的官方理据是，该制度可确保国会有少数种族之代表，不过新加坡反对党质疑各集选区在实现这一目的之有用性，尤其是因为当地从未遇过国会无足够代表少数种族的代议士的情形。有统计数据显示，执政的人民行动党（行动党）派出的所有少数种族候选人经常在选举中获胜，而且在1984年落选的唯一两名候选人都是华人，其中一人甚至还被一名少数种族候选人击败。[43]再者，以华人居多的安顺区在1981年举行一场补选，新加坡工人党（工人党）籍少数种族候选人惹耶勒南在该场补选中胜出，民选的首任新加坡首席部长大卫·马绍尔则是位犹太人。严格说来，随着各集选区的规模扩大，总体上少数种族在国会里的代议士就会变得更少，因为每个集选区的少数种族议员比例将会缩小。有鉴于少数种族议员在国会里属于少数派，他们的政治力量亦有所削弱。[44]

另外，行动党目前被指利用集选区制度作为其招募新人上阵的手段。前总理、时任国务资政吴作栋曾在2006年透露，假如行动党在其候选人一生中的至少第一次政治选举里未能给予有胜算的某种保证，许多有才干而且有所成就的年轻一代未必愿意为了从政而赌上自己的事业。[45]据知，行动党在所有集选区派出的每一支候选人团队皆由部长等重要人物领军，而新人得以搭著由资深党员领军的快车顺利当选进国会，[46]再来行动党自1991年以来通常也不会派新人角逐单选区议席。

从另一个角度来看，集选区制度所带来的“内置缺点”是，即使“绝非出于自身或其团队之过失”，被认定为“重量级”的候选人也会落败，2011年的大选据说就发生了这样的情况：行动党籍杨荣文在角逐阿裕尼集选区议席时因败给工人党团队，其外交部长生涯乃至政治生涯由此告终。[47]

据说，比起确保国会里有少数种族之代议士这个官方理据，集选区制度的作用更像是便于行政事务，而各集选区之规模扩大，为的正是在打理市镇会时享有规模经济效应。然而，是否有必要实行集选区制度来达成这个目的有待商榷，因为据知吴作栋曾在1988年指出，各单选区的议员依然可以在大选后形成一个组合，以共同打理市镇会。[48]

反对党处于不利境地

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新加坡选举局（图为办事处）负责管理有关选举的进行

集选区制度提高了反对派之竞选标准予以批评。首先，新加坡的反对党或许难以物色有才干的候选人，包括少数种族候选人组成团队角逐集选区议席，吴作栋亦承认该制度带来的好处是行动党可以将候选人组合起来形成更强大的竞选团队。[49]其次，反对派所需之得票门槛由于有关制度而相应提高，反对党须不惜注入大量资源来角逐集选区议席，[46]这是因为角逐集选区议席的每一名候选人都须缴纳一笔按柜金，其相等于一名议员在该场选举举行年份的前一年能享有的津贴总额之8%（取整为最接近的500新元）。[50]若角逐集选区议席的候选人团队的得票率未能达到总有效票数之八分之一，该团队所有成员的按柜金将被没收，[51]而在2015年的大选当中，这笔按柜金的金额是1万4500新元。[52]

此外，自有关制度推行以来，行动党候选人自动当选的次数就普遍上升，迄今为止反对党赢得集选区议席仅发生过四次：工人党在2011年的大选角逐阿裕尼集选区议席，并战胜了行动党团队，[53]且于2015年成功连任，维持控制这个集选区；2020年大选工人党不仅继续赢得阿裕尼集选区，亦同时在盛港集选区获胜。[54]若执政党施政失误，其有机会失去大部分集选区导致败选，不过执政党会通过重划选区巩固执政优势。

拥有不相等投票权利

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有批评指出集选区制度使得各选民之间拥有不相等的投票权利。现时，集选区选民的每一张选票是投给五、六名候选人，相比之下单选区选民的每一张选票只是投给一名候选人。该制度也被指削弱选民的投票权利──举个例子，一个单选区有约1万4000名选民，相比之下一个五人或六人集选区的选民人数可高达14万名，故集选区选民手中拥有的选票所发挥之效力远不及单选区选民，因为集选区选民较难运用手中的选票使不合其意的候选人败选。[55]再者，还有评论表示，新加坡各选区的选民人数竟可以容许高达30%的差距，而目前议员对选民指导比例为1:26,000，这意味着一个单选区（或者说是由一名议员负责的辖区，尤其相对于集选区而言）的选民人数可介于1万8200名至3万3800名不等，由此推断一个五人集选区有介于9万1000名到16万9000名选民，两者相差86%。[56]

削弱选民与议员间的关系

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有批评者指出，有关制度可能导致某些角逐集选区议席的候选人失去公信度与问责度，原因是候选人团队里的热门队员会“保护”相对冷门的队员不被选民投票使之落选。另外，有关制度亦被指削弱选举人与其代议士间的关系，这是由于两者之间的关系是个别选民与整个集选区议员团队的关系，而非个别选民与某名议员的关系。[46]政府之所以在2009年宣布要划定更多单选区并缩小集选区的规模，为的是改善选民与议员之间的联系，以及提高议员之问责度。[4]

树立种族分化的局面

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虽然实施有关制度是为确保国会里有少数种族代表，不过也可以说有关制度强调种族意识，故扩大了各种族之间的差距。这很可能有损少数种族候选人的尊严，使之不确定自己是凭真本事当选，还是凭有关制度以及竞选团队其他成员的才能，从而使之对自己须靠多数派才能顺利进国会表示愤慨。除此之外，这也给多数种族候选人灌输少数种族候选人能力不足的信念。有关制度也被指贬损大多数新加坡人的人格，因为其认定自己无法察觉到少数种族候选人的价值或才能，并只会把选票投给与自己有共同种族身份、文化和语言的候选人。[57]

相关条目

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解释说明

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  1. ^ 《新加坡共和国宪法（修正）法案》（No. B 24 of 1987）于1987年11月30日在国会里一读，再于1988年1月12日进行二读，并向一个特别委员会汇报。委员会在1988年5月5日提呈报告，法案旋于1988年5月18日进行三读并获得通过，1988年5月31日生效。
  2. ^ 《国会选举（修正法案）》（No. B 23 of 1987）分别在1987年11月30日和1988年2月11日－12日进行一读与二读，法案如《新加坡共和国宪法（修正）法案》向一个特别委员会汇报。委员会于1988年5月5日提呈报告，法案旋于1988年进行三读并获得通过，1988年6月1日（修宪法令生效的一天后）生效。
  3. ^ 若得出的五分之三数并非整数，则应取整为下一个更高的整数。
  4. ^ 当一个单选区的议席因故临时悬空时，总理有义务举行补选。[35]

参考资料

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注脚

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  1. ^ Constitution, Art. 39(3): "In this Article and in Articles 39A and 47, a constituency shall be construed as an electoral division for the purposes of Parliamentary elections."
  2. ^ Constitution of the Republic of Singapore (Amendment) Act 1988 (No. 9 of 1988 （页面存档备份，存于互联网档案馆）).
  3. ^ Parliamentary Elections (Amendment) Act 1988 (No. 10 of 1988 （页面存档备份，存于互联网档案馆）).
  4. ^ 4.0 4.1 4.2 4.3 4.4 Lee Hsien Loong (Prime Minister), "President's address: Debate on the address", Singapore Parliamentary Debates, Official Report (27 May 2009), vol. 86, col. 493ff.
  5. ^ Goh Chok Tong (Deputy Prime Minister and Minister for Defence), speech during the Second Reading of the Parliamentary Elections (Amendment) Bill, Singapore Parliamentary Debates, Official Report (11 January 1988), vol. 50, col. 180.
  6. ^ Goh, Parliamentary Elections (Amendment) Bill, cols. 180–183; Edwin Lee, Singapore: The Unexpected Nation, Institute of Southeast Asian Studies: 499, 2008, ISBN 978-981-230-796-5 .
  7. ^ Goh, Parliamentary Elections (Amendment) Bill, cols. 183–184.
  8. ^ Lydia Lim; Zakir Hussain, GRCs: 20 years on, The Straits Times, 2 August 2008 .
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  10. ^ Constitutional Commission, 1966, para. 46(2).
  11. ^ Constitutional Commission, 1966, para. 46(3).
  12. ^ Constitutional Commission, 1966, para. 47.
  13. ^ Constitutional Commission, 1966, para. 48.
  14. ^ Constitutional Commission, 1966, para. 49.
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  32. ^ PEA, s. 22.
  33. ^ See, for instance, the PEA, s. 49(7E)(a): "... the Returning Officer shall declare the candidate or (as the case may be) group of candidates to whom the greatest number of votes is given to be elected".
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  41. ^ The Constitution, Art. 39A(1), states: "The Legislature may, in order to ensure the representation in Parliament of Members from the Malay, Indian and other minority communities, by law make provision for ... any constituency to be declared by the President, having regard to the number of electors in that constituency, as a group representation constituency to enable any election in that constituency to be held on a basis of a group of not less than 3 but not more than 6 candidates".
  42. ^ Goh Chok Tong (Prime Minister), speech during the Second Reading of the Constitution of the Republic of Singapore (Amendment) Bill, Singapore Parliamentary Debates, Official Report (28 October 1996), vol. 66, col. 756.
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法律文献

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其它文献

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延伸阅读

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文章和网站

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书籍

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  • Thio, Li-ann, The Legislature and the Electoral System, A Treatise on Singapore Constitutional Law, Singapore: Academy Publishing: 285–359 at 332–355, 2012, ISBN 978-981-07-1515-1 .

外部链接

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