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黨管幹部

黨管幹部[1][2][3]，或欽點幹部[4]，起自俄語專用詞Nomenklatura，全稱幹部職務名稱表（俄語：Номенклатура，羅馬化：Nomenklatura，俄語發音：[nəmʲɪnklɐˈturə]，原意指「職務系列」，或「職務一覽表」，又稱「官員花名冊」[5]、「社會名流名錄」[6]、「在冊權貴」[7]），即由黨專門任命之領導幹部，是一種曾在蘇聯、一些東歐社會主義國家和現有共產主義國家內存在的特定幹部及職官羣體。專門管理該類羣體的人事制度即為Nomenklatura System，全稱作幹部職務名稱表制度[8][9]，幹部職務名單制[10]、職官名錄制度[11][12]或譯羅名制[5]，屬於一種中央控制的核心要素及鞏固中央政權的最重要機制[13]，為「黨管幹部原則」的核心[9]。最初此術語用於個別機關之間進行分配領導職位之指稱，後來涵括對領導幹部的登記造冊、考察、任免及職級待遇等等，而固定為專有名詞及指代定義。

黨管幹部制度的核心是由共產黨擬定政府及經濟部門全部重要職位的幹部名單，形成一個特權階級體系。官僚機器結合了黨的控制和錯綜複雜卡夫卡式混亂的問題，使得社會成員習得一方面屈從權力中心，一方面規避或打破律法的高度技巧謀取私利。在蘇聯及東歐社會主義國家民主化進程中，當共產黨喪失領導地位時，部分國家黨政幹部們沒有被改革掉，其本質仍然是特殊與威權的紅色貴族，順便以已有的權勢和關係網，將職官名錄制度私有化（或譯幹部私有化），轉化為隨後的寡頭共治格局[14]：舊幹部互相勾結化公產為私產，從「黨政幹部」搖身一變成新資本家；等於黨證的金錢水到渠成取而代之，成為社會向上流動的「通行證」[15]。

由來及發展

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黨管幹部制度在蘇聯經歷了將近70年的發展，是指俄國共產黨（布爾什維克）執掌了政權，以黨員去掌握全部國家領導，實現全部統治的一套選拔、任命工作人員的程序[5]。和蘇聯作法類似，共產黨領導下的波蘭、中國[6]等等以黨中央幹部職務名稱表的確立，來決定許多重要職位，包含共產黨中央委員會的資深職位、黨與政府至省級的資深職位、公安部門高級職位、大眾媒體和群眾組織的高級職位、高級外交官、高級司法官員、及重要經濟企業的領導者[16]。

蘇聯政治體系以「職官名錄」來控制人事的任命工作，是共產黨領導者在極權統治為基礎外，鞏固個人派系權力的主要工具之一。戈巴契夫的幹部改革政策廢止職官名錄，雖消減了布里茲涅夫時期領導階層老化，但也間接改變蘇聯整個人事制度，成為葉爾欽的重大施政問題之一[11]。

特點

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黨管幹部制度的核心是由共產黨擬定政府及經濟部門全部重要職位的幹部名單，形成一個官僚特權體系[11][5]。

蘇聯

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蘇聯的「職官名錄」制度和斯大林模式的形成與建立同步，和蘇聯政治生活權力逐漸集中歷史走向相符。作為斯大林模式的一部分，這制度有以下特點：[5]

  1. 權力高度集中：各級大小官員的官運掌握在最高領導層手中；
  2. 機關無所不包：所有機關的幹部職位都列入職官名錄；
  3. 暗箱選拔任用：政治素質、忠誠和業務素質為任用標準；
  4. 官位凝固繼承：官位某種程度的凝固性和繼承製造就了領導幹部實質的終身制

蘇聯至1926年3月前，官員任命以如下方式分配：第1號職官名錄占被所有任命官員總數的27.9%、第2號官名錄占29.4%、第3號官名錄占42.7%，之後也大致維持此比例，如此一來，斯大林親信控制的組織分配部決定大多數官員任用：斯大林本人控制第1號和第2號名單，甚至常操縱第3號名單[5]。

中國

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主條目：中華人民共和國公務員

中華人民共和國參照蘇聯的「職官名錄」制度，建立起中國的「黨管幹部」制[6][17]。

中國共產黨於1950年由安子文向毛澤東和劉少奇建議，採取和蘇聯的職官名錄制度相似的系統，而在1950年早期此案獲得批准並改進；雖然中國中央的職務名稱表制度歷年來不斷有調整，但其本質架構截至2014年 (2014-Missing required parameter 1=month!)仍維持一致[18]。

幹部職務名稱表制度最早在1951年3月28日至4月9日召開的第一次全國組織工作會議上由劉少奇提出的。劉少奇在報告中提出：「關於中央和各中央局、分局、省委、區黨委具體管理那些職務幹部的名單，中央組織部也擬定了幾張表，也請大家加以研究。」有些人則認為劉少奇在宣讀報告時另外明確指出了「幹部後備名單」的詞彙，這在日後成為「入黨做官論」的素材。兩年之後的1953年9月16日至10月27日，中共中央在北京召開第二次全國組織工作會議，會上起草了《關於加強幹部管理工作的決定》，11月下發該決定，建立幹部職務名稱表制度作為分部分級管理幹部制度的基本工具。以此為基礎，1955年中共中央頒發《中共中央管理的幹部職務名稱表》，規定黨中央一般管至司局級幹部，中央政府人事部門管理政府中司局級以下幹部；省級以下黨委按下管兩級的原則管理；《決定》和《職務名稱表》的頒布成為中國幹部人事制度的基本框架[8][10]。 列入《中共中央管理的幹部職務名稱表》的領導幹部崗位被稱為「中管幹部」，由中共中央任免，在中組部備案管理。省、市、縣這三級與之對應的是「省管幹部」、「市管幹部」、「縣管幹部」，由對應的黨委任免，在對應的組織部備案管理。

《中國幹部職務名稱表制度》一書指出，中國共產黨採取類似蘇聯的幹部職務名稱表制度，以確保國家機器受到黨的控制[16]:ix-x（此書被美國著名的當代中國問題專家沈大偉評為對於中國幹部職務名稱表制度最好的研究作品[19]。）這一套由政黨控制中國社會領導的選取的精密體系也包括了對未來人事的任用推薦[20]。

和蘇聯、波蘭作法類似，關於黨中央的名單範圍包含共產黨中央委員會的資深職位、黨與政府至省級的資深職位、公安部門高級職位、大眾媒體和群眾組織的高級職位、高級外交官、高級司法官員、及重要經濟企業的領導者。此外，於一般情況下，黨單位對下一級的行政單位擁有職官名錄的人事權威，叫「下管一級」[16]:xxii-xxiii（在中國1980年代之前，更傳統的政策是「下管兩級」，而不只一級[21]）。

1950年代早期、1960年代早期、1980年代早期，人事任用權因政治因素集中於北京政權。在這些時期之間，特別是1957年和1984年以來，黨中央分散其職官名錄權力於地方以求經濟發展，然而人事任用權不論是在地方或是中央，人事權仍緊握在共產黨手裡[16]:ix-x。

1980年代在改革時期蘇聯和中國都有宣告將減縮共產黨控制政府、經濟、群眾組織範疇的計劃，如1987年11月趙紫陽提出一套改革方案，建議在政府機構建立文官體系，讓經濟企業和群眾組織自己選出自己的領導[16]:ix。

舉例來說，文革後1980年代以來，中國共產黨宣傳部門掌握了媒體、出版、文化、及文化部的資深領導的職官名錄制度權力；該宣傳部門也控制了中國社科院的領導人事權，但並沒有控制中國科學院，這或許反映了中國共產黨對社會科學的看法。1980年，高等教育的職官名錄制度權力也從宣傳部門中移除[16]:xiv。

1990年，由於中國高層擔心失去對媒體資深人員的控制，透過中央職官名錄調整再次集中權力[22]。

影響

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以任命制為核心的蘇聯職官名錄制度對蘇聯社會影響巨大：[5]

  1. 助長個人崇拜和個人集權：人事行政手段的暗箱操作，其任用標準主要是對最高領袖的忠誠與否，使黨和社會內阿諛奉承之風盛行，造成於極不正常個人高度集權，政權交接不穩定的現象。
  2. 黨機關與國家機關職權重疊：蘇聯所有最高蘇維埃成員幾乎都是黨中央委員。國家的立法職能分別被黨的各部門幹部完全掌管，受黨所控制的下屬，形成以黨治國、黨大於國並維護黨利益，而不是對人民與國家負責的共同體。
  3. 選舉制消滅並使黨內無監督制約機制：自從職官名錄制度被確立之後，民主基本原則的基礎選舉制，實際上就被斯大林完全消滅。
  4. 形成等級制並產生了斯大林特色的官僚特權體系：按照官僚級別高低，蘇聯社會嚴格等級制創造了享有各種「福利」特權的各級幹部，破壞社會主義精神，據守本該是年輕官員擔任的創新職位，人事小圈子行政拖沓。也加深群眾與領導之間的隔閡。

在蘇聯和一些東歐社會主義國家官僚機器結合了黨的控制和錯綜複雜卡夫卡式混亂的問題，使得社會成員習得一方面屈從權力中心，一方面發展出規避或打破律法的高度技巧。法院的審判有無充分的證據就變得不重要，因為由黨──國家來裁決[15]。

共產黨統治結束的後共產黨時代，這種官僚特權體系進一步被私有化（或譯幹部私有化），黨政幹部們以已有的權勢和關係網，互相勾結化公產為私產，從「黨政幹部」搖身一變成新資本家；金錢取代黨證，成為社會向上流動的「通行證」；後共產黨國家腐敗的嚴重程度因國而異。根據「1998年腐敗認知透明化國際指數」，捷克、匈牙利和愛莎尼亞社會誠實程度名列在前四十名內（此調查含八十五個國家），相當或高於比利時、希臘和意大利三國；俄國則為最腐敗的國家前十[15]。

1998年中國幹部職務名稱表的變化，中共中央改變了對國有企業領導的管理範圍，學者陳漢宣認為1998年職務名稱表的基本指導思想反映了中共的政策精神是通過市場化改革實現經濟現代化，而同時維持政治的集中控制，加強了黨的領導，也削弱了國家的權威。學者李綏州認為此看法忽略了中國共產黨在堅持和加強黨的領導之外，在1980年鄧小平發表《黨和國家領導制度的改革》講話後，也一直在推進黨政職務分開，而黨政職務分開使經濟社會發展有顯著推進作用[6]。

參見

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參考資料

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  2. ^ 熊自健. "中共 [深化幹部人事制度改革綱要] 的頒佈與推行." 問題與研究 41.3 (2002): 129-142.
  3. ^ 韓博天. 紅天鵝: 中國非常規決策過程. The Chinese University Press, 2018. ISBN 9789629968267
  4. ^ 先驅, 第 30-35 期，新苗出版社, 1994，第 37 頁
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    一、控制導向的幹部分類制度：幹部分部分級管理體制和職務名單制
    　　1953年，中共中央頒發《關於加強幹部管理工作的決定》（以下簡稱《決定》），其主要內容是逐步建立分部分級管理幹部的制度。所謂分部管理制度，是指將幹部分成若干類，在中央及各級黨委的統一領導之下由黨委的各個組成部門分別進行管理；所謂分級管理制度，是指在中央和地方各級黨委之間，建立分工管理各級幹部的制度，其基本工具是幹部職務名稱表制度，即「把屬於哪一級黨組織分工管理的幹部範圍，採用排列幹部職務名稱的方式，加以系列化和規範化」[9]（P20）。
    　　1953年的《決定》把幹部分為9類，其類別和分管部門如表1所示。1955年，中央根據《決定》要求，頒發了《中共中央管理的幹部職務名稱表》，規定執政黨中央一般管到司局級幹部，中央政府中司局級以下幹部由中央政府人事部門管理；省級以下黨委基本按照下管兩級的原則劃分管理權限。《決定》和《職務名稱表》的頒布標誌着幹部分部分級管理體制初步形成，並成為中國幹部人事制度的基本框架。
     
  9. ^ 9.0 9.1 桂宏誠. 中國大陸黨管幹部原則下的公務員體制. 《中國大陸研究》. Vol.56 No.1 (2013/03) [2015-05-24]. （原始內容存檔於2015-05-24） （中文（中國大陸））.
    再者，本文針對若干台灣研究者誤認大陸最高人事行政或公務員的主管機關，根據《中華人民共和國公務員法》研擬及審議過程的意見及相關法規文獻，具體指出中共中央組織部才是大陸公務員的最高主管機關。最後，本文介紹中共建政不久即開始實施至今的「幹部職務名稱表」制度，除藉以解釋《中華人民共和國公務員法》中若干條文定有「按照管理權限」規定的涵義外，更用來強調了解此一落實「黨管幹部」的具體做法，才是正確認識大陸公務員制度的前提。
     
  10. ^ 10.0 10.1 王巧榮. 黨建歷史上的“師俄”與“蘇鑒”. 人民網. 《北京黨史》. [2019-03-28]. （原始內容存檔於2018-10-06）. 
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  19. ^ David Shambaugh. The Modern Chinese State. Cambridge University Press. 8 May 2000: 174. ISBN 978-0-521-77603-5 （英語）. John Burns has done the best work on China's nomenklatura system. 
  20. ^ David Shambaugh. Charting China's Future Domestic and International Challenges. Routledge. 29 March 2012: 15. ISBN 978-1-136-72906-5 （英語）. the nomenklatura system include lists of personnel recommended for future appointment… Through this elaborate system the Party controls the selection and appointment of leaders to the most important positions in Chinese system. 
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外部連結

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