提案

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提案权(英语:Initiative),又称人民提案权(Popular Initiative),或公民提案权(citizens' initiative),是一种公民请愿权力,在得到多数人的连署后,就可强迫政府进行公民投票程序。提案权是直接民主的形式之一,对象是某个法规宪法修正案(Constitutional amendment)、宪章修正案(charter amendment)或地方规章(Local ordinance),或是直接针对政府或国会,要求他们考虑人民的意见。

芬兰禁止毛皮养殖的公民提案: 在赫尔辛基的一个签名收集点。

分类编辑

提案,可分成直接提案权与间接提案权两者。直接提案权,是指当公民完成提案之后,马上会进入公民投票程序。间接提案权,则是在公民完成提案之后,还需要立法机关对它进行审查,只有在立法机关不反对的前提下,之后才能交付公投。

各国实施状况编辑

在美国,只有由立法机关发起的公民投票,才能被称为公民投票(referendum);经由公民提案流程发起的投票,称为提案(initiative)、投票议案(ballot measure)或公民议案(proposition)。

新西兰,由公民提议的投票,称为公民提案投票(citizen initiated referendum)。

三民主义理论编辑

孙中山三民主义中提出的创制,许多学者都认为它就是一种提案,但是在三民主义中,并没有解释创制权实际上应该怎么运作。中华民国宪法中所说的创制,源自三民主义。但在制宪过程中,内涵经过改变与折衷,与孙逸仙所说的创制权不尽相同,与西方提案权较为接近。台湾政治学者,许多人皆认为创制与提案为同义词。

孙逸仙所著的三民主义中提到:人民应有选举、罢免、创制、复决的权利。其中选举与罢免是由人民来决定是否要任用与撤换一位政府公职人员,而创制与复决是由人民来决定一项政策法令是否该成立及推行,还是该废除或修订。在这里,“创制”所指的是制度的提案、草拟、议定及颁布实施,即是由人民直接提出法律,类似于西方直接民主中的“提案”。孙逸仙所说的创制权,在字面意思上是“创造新的法律制度”,是由人民决定好法律,交给政府执行,这是一种管理法律的权力[1]。跟创制权成对出现的,是复决权。孙中山所说的复决权,并不是指公民投票,而是由人民决定修改或废除某个法律,这也是一种管理法律的权力[2]

创制、复决二权,理念来自于瑞士所采行的直接民主[3],他的参考书籍为《全民政治》(Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy)[4]。因此,推测他所说的创制,即是提案的汉译,这个假说是合理的。这个设计主要来自孙中山认为西方代议民主制中,议会权力过大,控制行政机关,是一种国会独裁或议会专制,主张将监察权与立法权由民选议会独立出来,由专家行使,不由人民透过议会决定[5][6]

议会制中,民意机关拥有法律同意权,可以提出、通过、否决以及修改法律。但在三民主义中,并没有提到立法同意的过程,因为在孙中山的设计中,法律订定是属于政府的能力之一,为五权,不是由民意机关来执行[7]。人民的选举、罢免、创制、复决四种政权,只被用来节制政府,但是政府拥有完全的施政权力,为万能政府[8]。在三民主义的设计中,一般性的法律制定,都交由政府专门人员来制定,不经过议会同意;在孙中山原始设计中,只有县级的事务,人民可以直接行使创制、复决,但在中央层级,人民不能直接进行创制,但人民可以间接透过国民大会,制定不足的法律(创制),以及否决不想要的法律(复决)[9]。这被称为民主集中制民主集权制,与欧洲所说的提案不尽相同。因此,创制、复决两权,并不是完全像西方的直接民主模式,先由公民提案,之后公民投票决定通过与否。在中央层级,它仍是一种间接民主形式。

由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论,李鸿禧等人认为这部分接近于民主集中制[10][11][12][13]。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义,反对孙中山提出的权能区分,认为政权与治权都应该属于人民[14],将政权与治权分开,削弱了民主制度。司徒一认为,李鸿禧误读了五权宪法,国民大会实则为实行代表制民主的机关,对代议制政府作出制衡,与民主集中制毫无关系;美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击,缺乏学术严谨性。[15]

中华民国法律编辑

中华民国宪法中所称的创制权,源自三民主义五权宪法。在三民主义中,并没有解释创制权实际上应该怎么运作,在中华民国法律中只有《国民大会创制复决两权行使办法》明确使用创制权,但由于《宪法》中有关国民大会章条文已停止适用,因此现行尚没有以创制权而产生的宪法条文。但是它的内涵在制宪过程中,已经经过讨论与折衷,与西方所谓的提案较为接近,与三民主义中的创制不尽相同。因此台湾政治学者,许多都认为创制权与提案权是同义词。虽然中华民国宪法保障中华民国国民创制权,但中华民国国民并没有实际行使该项权力的方式。2003年,立法院通过《公民投票法》,为创制权提供法源依据。第二条中,规定公民投票适用于:

  1. 法律之复决。
  2. 立法原则之创制。
  3. 重大政策之创制或复决。
  4. 宪法修正案之复决。【107年(2018年)条文修正后则改为限制“依宪法之复决案”(包含宪法修正案和领土变更案)的公民提出条件和机构,并仅只由立法院提出并由公民进行复决】

在如今中华民国是台湾的宪政制度下,其中创制,相当于西方民主国家的公民提案,但是复决并不完全等同于公民投票,如中华民国宪法在2005年的宪法增修条文修改冻结国民大会职能前就由国民大会行使宪法复决权。但目前没有成功行使过公民创制权的案例。

参考文献编辑

  1. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民要有什么权,才可以管理法律呢?如果大家看到了一种法律,以为是很有利于人民的,便要有一种权,自己决定出来,交到政府去执行。关于这种权,叫做创制权,这就是第三个民权。”
  2. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“若是大家看到了从前的旧法律,以为是很不利于人民的,便要有一种权,自己去修改,修改好了之后,便要政府执行修改的新法律,废止从前的旧法律。关于这种权,叫做复决权,这就是第四个民权。”
  3. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“在欧洲有一个瑞士国,已经有了这几部分的方法,已经试验了这几部分的方法。这是彻底的方法,是直接的民权,不过不大完全罢了。”
  4. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“至于民权之实情与民权之行使,当待选举法、罢免法、创制法和复决法规定之后,乃能悉其真相与底蕴。在讲演此民权主义之中,固不能尽述也。阅者欲知此中详细情形,可参考廖仲恺君所译之《全民政治》。”
  5. ^ 孙文《国父全书》〈五权宪法〉:“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠,他著了一部书叫做《法意》,有人亦叫做《万法精义》,发明了三权独立底学说,主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达,已渐渐变化。现在英国并不是行三权政治,实在是一权政治。英国现在底政治制度是国会独裁,行议会政治;就是政党政治,以党治国。”
  6. ^ 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉:“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的权限;那权限虽然有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握,往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不𫖯首听命,因此常常成为议院专制,除非有雄才大略的总统,如林肯、麦坚尼、罗斯福等才能达到行政独立之目的。”
  7. ^ 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》:“众所皆知,孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权,政府有能’,但若从负面来表述,未尝不也意味‘人民应该有权,但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权,即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规划中的政权机关,实亦即为象征主权在民的机关,而立法则被归为政府治能,故成为以院为名称的治权机关。其次,国民大会的组成分子称代表,已不若国会议员称议员,此一改变,也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的,立法院的组成分子称委员,则与孙中山设计中的立法院为专家立法,且属政府权能的治权有关。且称委员,也意味了并非由国民直接选举产生,而是受国民大会委托,专责立法的人员,故不是象征主权在民的机关。”,2008年,秀威资讯,ISBN:9789862210659。
  8. ^ 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民管理政府的动静,要有四个权,就是要有四个节制,要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力,有了这些做工的门径,才可以发出无限的威力,才是万能政府。”
  9. ^ 孙中山《国父全书》〈国民政府建国大纲〉:“国民政府对于中央政府官员有选举权、罢免权;于中央法律有创制权、复决权。”
  10. ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)‎). 
  11. ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)‎). 
  12. ^ 许志雄〈九0年代我国宪政改革的问题〉:“依照孙中山的五权宪法及权能区分理论,五院分工合作,同时服膺国民大会的统制。基本上各种权力之间无制衡关系存在,显然与权力分立原理迥不相侔。换言之,五权宪法强调由人民透过国民大会控制五权的运作,应属权力集中制(民主集中制)的产物。这种理论对于权力抱持信任态度,并且过度美化统治者与被统治者的同一性,而忽略权力集中可能造成的弊端,一旦付诸实现,往往沦为独裁专制的温床。”,发表于台湾教授协会、台湾长老教会主办“海内外台湾人国是会议”,1999年11月12日。
  13. ^ 薛元化〈行宪纪念日与宪政〉:“基本上,中华民国在一九四七年行宪之初,除了面临动员戡乱体制之外,宪法体制内部的结构即出现严重的问题,特别是将原本五五宪草集权于总统及国民大会(类似最高苏维埃)的民主集中制加以改造,使其成为较合乎民主宪政常规的宪法制度,但是在国民党强势主政下,宪法许多原始的设计无法实现,甚至连在政治制度的设计都出现明显的违宪状态。如在一九七八年以前,地方法院及高等法院隶属于行政院之下,即是明显违背民主宪政的常轨。”,2001年12月24日,见台湾之窗专栏 互联网档案馆存档,存档日期2011-07-18.
  14. ^ 宫泽俊义《中华民国宪法草案评析》:“现在欧美各民主国家,人民不但拥有孙文所称的政权,同时有治权;政权与治权并不是两种不同的东西,他所称的治权是人民的权力的本质,政权则是人民行使权力的方法。”
  15. ^ 司徒一. 民国宪法要义与宪政制度展望. 黄花岗杂志. 2014-04-10

外部链接编辑