創制
創制權是一種政治理論,由孫中山於三民主義中提出,是人民四種政權(選舉、罷免、創制、複決)之一,於《中華民國憲法》中保障的人民固有權利。由人民直接提出法律,通過後由政府執行,概念來自於西方直接民主中的倡議與提案。在孫中山原始演講中,並沒有清楚解釋創制權實際上應該怎麼運作[1],在中華民國法律中有《國民大會創制複決兩權行使辦法》明確使用創制權,但由於《憲法》中有關國民大會章條文已停止適用,因此現行法令以公民投票法為主來行使創制、複決權。
中華民國憲法中所稱的創制權,源自三民主義。但是它的內涵在制憲過程中,已經經過討論與折衷,與西方所謂的倡議較為接近,與三民主義中的創制不盡相同。因此台灣政治學者,許多都認為創制權與倡議權是同義詞。
理論
編輯孫逸仙所說的創制權,在字面意思上是「創造新的法律制度」,是由人民決定好法律,交給政府執行,這是一種管理法律的權力[2]。跟創制權成對出現的,是複決權。孫中山所說的複決權,並不是指公民投票,而是由人民決定修改或廢除某個法律,這也是一種管理法律的權力[3]。
創制、複決二權,理念來自於瑞士所採行的直接民主[4],他的參考書籍為《全民政治》(Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy)[1]。因此,推測他所說的創制,即是倡議的漢譯,這個假說是合理的。
在議會制中,民意機關擁有法律同意權,可以提出、通過、否決以及修改法律。但在三民主義中,並沒有提到立法同意的過程,因為在孫中山的設計中,法律訂定是屬於政府的治權之一,為五權,不是由民意機關來執行[5]。人民的選舉、罷免、創制、複決四種政權,只被用來節制政府,但是政府擁有完全的施政權力,為萬能政府[6]。在三民主義的設計中,一般性的法律制定,都交由政府專門人員來制定,不經過議會同意;在孫中山原始設計中,只有縣級的事務,人民可以直接行使創制、複決,但在中央層級,人民不能直接進行創制,但人民可以間接透過國民大會,制定不足的法律(創制),以及否決不想要的法律(複決)[7]。因此,創制、複決兩權,並不是完全像西方的直接民主模式,先由公民提案,之後公民投票決定通過與否。在中央層級,它仍是一種間接民主形式。
這個設計主要來自孫中山認為西方代議民主制中,議會權力過大,控制行政機關,是一種國會獨裁或議會專制,主張將監察權與立法權由民選議會獨立出來,由專家行使,不由人民透過議會決定[8][9]。
由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論,李鴻禧等人認為這部份接近於民主集中制[10][11][12][13]。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義,反對孫中山提出的權能區分,認為政權與治權都應該屬於人民[14],將政權與治權分開,削弱了民主制度。司徒一認為,李鴻禧誤讀了五權憲法,國民大會實則為實行代表制民主的機關,對代議制政府作出制衡,與民主集中制毫無關係;美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊,缺乏學術嚴謹性。[15]
中華民國法律
編輯中華民國憲法保障中華民國國民創制權。2003年,立法院通過《公民投票法》,為創制權提供法源依據。第二條中,規定公民投票適用於:
- 全國性公民投票,依憲法規定外,其他適用事項如下:
- 法律之複決。
- 立法原則之創制。
- 重大政策之創制或複決。
- 地方性公民投票適用事項如下:
- 地方自治條例之複決。
- 地方自治條例立法原則之創制。
- 地方自治事項重大政策之創制或複決。
- 預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。
參考文獻
編輯- ^ 1.0 1.1 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「至於民權之實情與民權之行使,當待選舉法、罷免法、創製法和複決法規定之後,乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義之中,固不能盡述也。閱者欲知此中詳細情形,可參考廖仲愷君所譯之《全民政治》。」
- ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民要有什麼權,才可以管理法律呢?如果大家看到了一種法律,以為是很有利於人民的,便要有一種權,自己決定出來,交到政府去執行。關於這種權,叫做創制權,這就是第三個民權。」
- ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「若是大家看到了從前的舊法律,以為是很不利於人民的,便要有一種權,自己去修改,修改好了之後,便要政府執行修改的新法律,廢止從前的舊法律。關於這種權,叫做複決權,這就是第四個民權。」
- ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「在歐洲有一個瑞士國,已經有了這幾部分的方法,已經試驗了這幾部分的方法。這是徹底的方法,是直接的民權,不過不大完全罷了。」
- ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規劃中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」,2008年,秀威資訊,ISBN:9789862210659。
- ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民管理政府的動靜,要有四個權,就是要有四個節制,要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力,有了這些做工的門徑,才可以發出無限的威力,才是萬能政府。」
- ^ 孫中山《國父全書》〈國民政府建國大綱〉:「國民政府對於中央政府官員有選舉權、罷免權;於中央法律有創制權、複決權。」
- ^ 孫文《國父全書》〈五權憲法〉:「乃二百年前有法國學者孟德斯鳩,他著了一部書叫做《法意》,有人亦叫做《萬法精義》,發明了三權獨立底學說,主張立法、司法、行政三權分立。但英國後來因政黨發達,已漸漸變化。現在英國並不是行三權政治,實在是一權政治。英國現在底政治制度是國會獨裁,行議會政治;就是政黨政治,以黨治國。」
- ^ 孫文《國父全書》〈三民主義與中國民族之前途〉:「現在立憲各國,沒有不是立法機關兼有監督的權限;那權限雖然有強有弱,總是不能獨立,因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得不頫首聽命,因此常常成為議院專制,除非有雄才大略的總統,如林肯、麥堅尼、羅斯福等才能達到行政獨立之目的。」
- ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始內容存檔於2014年2月2日) (中文(臺灣)).
- ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始內容存檔於2013年9月10日) (中文(臺灣)).
- ^ 許志雄〈九0年代我國憲政改革的問題〉:「依照孫中山的五權憲法及權能區分理論,五院分工合作,同時服膺國民大會的統制。基本上各種權力之間無制衡關係存在,顯然與權力分立原理迥不相侔。換言之,五權憲法強調由人民透過國民大會控制五權的運作,應屬權力集中制(民主集中制)的產物。這種理論對於權力抱持信任態度,並且過度美化統治者與被統治者的同一性,而忽略權力集中可能造成的弊端,一旦付諸實現,往往淪為獨裁專制的溫床。」,發表於台灣教授協會、台灣長老教會主辦「海內外台灣人國是會議」,1999年11月12日。
- ^ 薛元化〈行憲紀念日與憲政〉:「基本上,中華民國在一九四七年行憲之初,除了面臨動員戡亂體制之外,憲法體制內部的結構即出現嚴重的問題,特別是將原本五五憲草集權於總統及國民大會(類似最高蘇維埃)的民主集中制加以改造,使其成為較合乎民主憲政常規的憲法制度,但是在國民黨強勢主政下,憲法許多原始的設計無法實現,甚至連在政治制度的設計都出現明顯的違憲狀態。如在一九七八年以前,地方法院及高等法院隸屬於行政院之下,即是明顯違背民主憲政的常軌。」,2001年12月24日,見台灣之窗專欄 互聯網檔案館的存檔,存檔日期2011-07-18.
- ^ 宮澤俊義《中華民國憲法草案評析》:「現在歐美各民主國家,人民不但擁有孫文所稱的政權,同時有治權;政權與治權並不是兩種不同的東西,他所稱的治權是人民的權力的本質,政權則是人民行使權力的方法。」
- ^ 司徒一. 民國憲法要義與憲政制度展望. 黃花崗雜誌. 2014-04-10
外部連結
編輯- 「公民投票有:重要投票(plebiscite)、複決(referendum)、創制(initiative)的三種 (頁面存檔備份,存於互聯網檔案館)」〈公民投票與議會政治·公民投票的種類〉