国民大会

中華民國已凍結的立法機關

国民大会(简称国大)是中华民国已停止运作之国民政权行使机关,现在其职权已经交付中华民国国民直接行使或转移到其他机关。依据1946年制定的《中华民国宪法》,国民大会为五权宪法中的最高权力机关,代表全国国民中枢行使政权。1949年中华民国政府迁台后仍继续在台湾运作至2005年《中华民国宪法增修条文》修正,该次修宪后冻结所有与国民大会相关的条文。

国民大会
National Assembly(英文)
中华民国 中华民国政府机构
Seal of the National Assembly,Republic of China (ROC).svg
国民大会徽章
基本资讯
机关类型已停止运作之国民政权行使机关
员额0人
年度预算额新台币0元
授权法源中华民国宪法
中华民国宪法增修条文
主要官员
主席团主席(无)
秘书长(无)
成立沿革
成立日期1948年3月29日
前身机关制宪国民大会
解散日期2005年6月10日
后继机关
备注2005年6月10日,由2005年中华民国国民大会代表选举选出之“任务型”国民大会通过的宪法修正案公告实施,冻结国民大会。

在1946年《中华民国宪法》原文中,国民大会由国民大会代表(简称国大代表、国代)组成,其最重要职权为选举中华民国总统中华民国副总统,相当于当时美国总统选举人团苏联最高苏维埃。后来成立与其相类似的代议制立法机构还有诸如中华人民共和国全国人民代表大会、前大韩民国总统朴正熙时代的统一主体国民会议北朝鲜最高人民会议等。

法理上,《中华民国宪法》原文虽未改动,但依据中华民国政府迁台后所修订的《中华民国宪法增修条文》,宪法半数文本已经停止适用;但由于《中华民国宪法增修条文》的有效期限为国家统一[1],所以与国民大会相关的《国民大会组织法》《国民大会职权行使法》《国民大会同意权行使法》等相关法律仍然没有废止[2],故国民大会处于冻结中止状态,并未废止。国民大会冻结后,2012年3月第8届立法院院会由台湾团结联盟党团提出上述三法的废止案,但因届期不连续原则,并未完成审查[3][4]

历史编辑

理论背景编辑

国民大会由孙中山提出。在中华民国宪法的设计中,孙中山认为,“政”是众人之事,“治”是管理,“政治”亦即管理众人之事。照此,他将政府的功能分为政权与治权。人民有选举罢免创制复决四种政权,而治权则由五院(行政院立法院司法院考试院监察院)行使,提供人民必要的协助。其中,关于监督政府、领土主权及修改宪法等中央政权交由国民大会行使,并将国民大会的宪法层级置于五院之上。如此一来,人民透过选举国民大会的代表于中央机关行使政权,进而控制政府施政的治权,使得政权与治权之间达到平衡,人民权益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏诚认为国民大会为孙中山规划中的政权机关,代表人民主权,他们委托专门人员,组成立法院,进行立法[5]。由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论。李鸿禧等台湾学者认为这接近于民主集中制[6][7]

制宪与行宪编辑

1946年初,政治协商会议决定,在增选代表、政府改组、宪草修正完成后,召开制宪国民大会

国民大会职权沿革
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)

当年,国共内战开始爆发。1946年10月11日,国民政府宣布于11月12日召开制宪国大,中国共产党中国民主同盟等党派拒绝参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期三天,1946年11月15日召开国民大会,与会者基本上是1936年选出的国大代表,通过《中华民国宪法》,也被称为“制宪国民大会[8]

1947年11月21日至11月23日,全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日在南京正式召开行宪后第一届国民大会,选举总统副总统,此后的国民大会亦被称为“行宪国民大会”。

 
南京市国民大会堂,为第一届国民大会于1947年~1949年之集会场所。现属于中华人民共和国,称为南京人民大会堂,地址为南京市玄武区长江路264号
 
第一届国民大会开会时会堂侧“国民大会”牌坊

历次修宪编辑

国民大会第一次会议经由修宪程序,在1948年4月18日议决通过《动员戡乱时期临时条款》,同年由国民政府公布施行、并且优于宪法而适用,使得南京宪法于公布后不久即无法真正落实。国民政府迁台后,宪法的适用性以及国民大会的职权逐渐受到质疑。于是在1991年确立了第一届国大代表的退职,并开始遴选新任国代以及调整宪法,其后历届国大于1991年、1992年、1994年、1997年、1999年与2000年共完成六次宪法增修。对于国家中央的行政体制以及宪法内容作了多次修正:

国民大会首次于1991年4月,在不修改宪法本文、不变更五权宪法架构原则下,制定中华民国宪法增修条文十条(今为12条)。
1991年确认两岸分治之事实,区隔台澎金马自由地区与大陆地区;并废止动员戡乱时期临时条款。
1992年监察委员改由总统提名产生。
1992年通过总统由中华民国自由地区全体人民直接选举。
1994年为“原住民”正名。
1997年通过精简台湾省政府的组织层级,称为冻省
1997年取消立法院之阁揆同意权,总统任命行政院院长不必经立法院同意。赋予立法院倒阁权与总统被动解散国会权。
1999年国代通过延任案,立法委员连任数月,而国代则延任两年,引来舆论哗然。后司法院大法官宣布违宪无效。
2000年更改立法院组织,以及将国民大会虚级化甚至之后废除,皆朝向一院制国会体制。

第三届国民大会代表任期至2000年(民国八十九年)5月19日止。按照第六次修宪后之中华民国宪法增修条文(2000年4月25日公布),国民大会组织变更如下:国民大会代表为三百人,在立法院提出宪法修正案、领土变更案,或提出总统、副总统弹劾案时,于三个月内采比例代表制选出,国民大会于选举结果确认后十日内集会,集会以一个月为限,国民大会代表任期与集会期间相同,即俗称任务型国民大会。其职权为复决立法院所提宪法修正案、领土变更案及议决立法院提出之总统、副总统弹劾案。

 
中山堂,位于台北市中正区延平南路98号,为国民大会1950年至1966年之集会场所。
 
中山楼,位于阳明山,地址为台北市北投区阳明路二段15号,为国民大会1972年至2005年之集会场所。
 
国民大会秘书处设于台北市中华路一段53号,直到国民大会停止运作。

人民直接行使政权编辑

2005年中华民国国民大会代表选举结果
 
政府党派 249 反对党派 51
  民主进步党 127   台湾团结联盟 21
  中国国民党 117   亲民党 18
中国民众党 3 民主行动联盟 5
农民党 1   新党 3
公民党 1   无党团结联盟 2
建国党 1
无党籍 1
同意宪法修正案 反对宪法修正案

随着中华民国政治发展,选举总统的权限由国民大会下放至全体人民,国大亦不再常设,因需选举,任务完成随即解散。

2004年8月,宪政史上首次立法院修宪院会,以198位出席立委全数赞成,三读通过“国会改革、公投入宪”宪法增修条文修正提案。依此次立法院通过的修宪提案,将废除国民大会,未来立法院通过的宪法修正案、领土变更案,将交由公民投票复决。此修宪案仍须经过选出的国大代表复决通过,才正式生效。因此于2005年动员选出第四届国民大会以表决该修宪案,并广泛被相信是最后一届国大,称为“任务型国大代表”。

2005年6月7日该届大会第二次会议,由主席团主席叶菊兰轮值大会主席,任务型国大以249票赞成,48票反对,跨过修宪门槛的225票,复决通过宪法增修条文修宪案共六个条文,包括国会改革案、公民复决、废除国民大会等三大议题。

第一条规定公投复决入宪、废除国民大会;
第二、五、八条是配合废除国大后的职权移转
第四条是国会(立法院)改革条款及总统弹劾流程修正
第十二条则是订定公投复决门槛;

同年6月10日公布前述条文,实行58年的国民大会制度走入历史。

国民大会职权编辑

1947年公布施行之《中华民国宪法》中有关于国民大会职权之条文为第四条(国土)、第二十七条(国民大会职权)、第三十条(国大临时会之召集)、第一百条(总统、副总统之弹劾)及第一百七十四条(修宪程序)。国民大会之职权整理如下:

1947年《宪法》中国民大会之职权 现行《增修条文》规定
第四条 决议领土变更案 立法院提出“领土变更案”交由自由地区公民投票复决
第二十七条 选举总统、副总统 自由地区公民直接选举总统、副总统
罢免总统、副总统 立法院提出“罢免案”交由自由地区公民投票决定
第二十七条及
第一百七十四条
修改宪法 立法院提出“宪法修正案”交由自由地区公民投票复决
复决立法院所提之宪法修正案
第三十条及
第一百条
议决监察院所提之总统、副总统弹劾案 立法院提出“弹劾案”,声请司法院大法官审理,经宪法法庭判决

另外《中华民国宪法增修条文》于1992年第二次修正至2005年第七次修正之间对中央政府机关做出改组。国民大会做为宪法中由直接民选产生的国家最高权力机关,曾经暂时取得以下人事同意权以维持权力分立原则。

人事同意权 原《宪法》 (1947–1992) 早期《增修条文》 (1992–2000) 现行《增修条文
司法院 院长、副院长及大法官由总统提名,经监察院同意任命。(第七十九条) 三院之人事,由总统提名,
国民大会同意任命。
三院之人事,由总统提名,
立法院同意任命。
考试院 院长、副院长及考试委员由总统提名,经监察院同意任命。(第八十四条)
监察院 监察委员,由各省级议会及华侨团体选举。(第九十一条)
院长、副院长由监察委员互选。(第九十二条)

国民大会自2005年冻结之后,上述职权已经分别转至国会(立法院)、宪法法庭司法院),修改宪法条文须交由公民投票复决。依照现行《中华民国宪法增修条文》之规定:

  • “宪法修正案”及“领土变更案”须经立法院立法委员四分之一之提议,四分之三之出席,及出席委员四分之三之决议后提出。经公告半年,于三个月内交由自由地区公民投票复决,有效同意票过选举人总额之半数,即为通过。(第一条与第十二条)
  • 总统、副总统之“罢免案”须经立法院立法委员四分之一之提议,全体立法委员三分之二之同意后提出。交由自由地区选举人总额过半数之投票,有效票过半数同意罢免时,即为通过。(第二条)

历届国民大会编辑

1947年《中华民国宪法》规定,国民大会之集会原依宪法规定于每届总统任满前九十日举行,另依第三十条有关规定,得召集临时会。然而预定改选的1953年,由于中华民国政府已失去对中国大陆的控制权,从而导致第一届国大代表原选区(除台湾、金门、马祖与大陈)无法办理选举而全体无限期延任,曾被讥为“万年国会”。[9]

届别 法定任期 实际任期 会议 选举 名额 附注
第一届 原为六年,
后改为无限制
1948年-1991年 计举行会议八次,
另举行临时会二次
1947年选举 2961 中国大陆举行的唯一一次选举。该次台湾省亦选出19名代表。
政府迁台后来台报到者1578名,至1991年底仅剩565名代表。
1969年增选选举 15 仅在台湾地区(福建省除外)举行。选出之代表与1947年选出之任期同步。
1972年第一次增额选举 53 台湾地区任期制增额代表。
1980年第二次增额选举 76 台湾地区任期制增额代表。
1986年第三次增额选举 84 台湾地区任期制增额代表。任期至1992年底,与第二届代表有交错。
第二届 1992年至
第八任总统任满前
1992年-1995年 计举行会议一次,
另举行临时会四次
1991年选举 325 台湾地区全面改选。
第三届 四年 1996年-2000年 计举行会议五次 1996年选举 334
任务型 一个月 2005年 计举行会议一次 2005年选举[10] 300 末代选举

历届国民大会选举及任期

国民大会历次集会编辑

届别 会议 日期 重要决议 集会地点
第一届 第一次会议 1948年3月29日-1948年5月1日 国民大会堂 南京市
第二次会议 1954年2月19日-1954年3月25日 中山堂 台北市
第三次会议 1960年2月20日-1960年3月25日
临时会 1966年2月1日-1966年2月8日
第四次会议 1966年2月19日-1966年3月25日
第五次会议 1972年2月20日-1972年3月25日 中山楼
第六次会议 1978年2月19日-1978年3月25日
第七次会议 1984年2月20日-1984年3月25日
第八次会议 1990年2月19日-1990年3月30日
第二次临时会 1991年4月8日-1991年4月24日
第二届 临时会 1992年3月20日-1992年5月30日
  • 修正《增修条文》(第二次增修)
  • 总统副总统改由自由地区人民选举。总统、副总统与国大代表任期由六年改为四年。
第二次临时会 1992年12月25日-1993年1月30日
第三次临时会 1993年4月9日-1993年4月30日
第四次临时会 1994年5月2日-1994年9月2日
第五次会议 1995年7月7日-1995年8月17日
第三届 第一次会议 1996年7月7日-1996年8月30日
第二次会议 1997年5月5日-1997年7月23日
  • 修正《增修条文》(第四次增修)
第三次会议 1998年7月21日-1998年8月10日
1998年12月7日-1999年1月25日
第四次会议 1999年6月8日-1999年9月3日
第五次会议 2000年4月8日-2000年5月19日
  • 修正《增修条文》(第六次增修)
  • 国民大会改为“任务型”非常设机关,需要行使职权时才进行选举。
任务型 第一次会议 2005年5月30日-2005年6月7日

国民大会首长编辑

秘书长编辑

国民大会设秘书处处理会务,并设秘书长一人。1996年国民大会设议长前,秘书长为其事实上的“常任首长”,对外代表国民大会。自1947年至1997年,秘书长在国民大会集会期间由大会主席团提请大会决定任命,不集会时只设置代理秘书长,由政府任命;国民大会设议长后,秘书长改为常任制,1997年至2001年,秘书长改由国民大会议长遴选;2001年后,秘书长又改于开会期间由大会主席团遴选。2003年,国民大会未集会期间之业务依法移交至立法院,秘书处和秘书长改于任务型国民大会集会时临时设立。历任秘书长除洪兰友外在任职时均为国大代表。[11]

历任国民大会秘书长
任期 姓名 选区 政党 附注 国大届次
1947年11月22日-1958年9月28日 洪兰友 非国大代表   中国国民党 国民大会不集会时为代理秘书长 第一届
1959年12月15日-1966年6月16日 谷正纲 贵州安顺   中国国民党
1966年6月16日-1972年6月10日 郭澄 山西阳曲   中国国民党
1972年6月10日-1976年9月20日 陈建中 陕西富平   中国国民党
1976年9月20日-1980年9月29日 郭澄 山西阳曲   中国国民党
1980年10月1日-1990年9月19日 何宜武 福建寿宁   中国国民党
1990年9月19日-1992年1月31日 朱士烈 湖北竹山   中国国民党
1992年1月31日-1996年9月1日 陈金让 全国不分区   中国国民党 国民大会不集会时为代理秘书长 第二届
1996年9月1日-2003年5月19日 陈川 全国不分区   中国国民党 常任秘书长 第三届
2005年5月26日-2005年5月31日 钱林慧君 全国不分区   台湾团结联盟 代理秘书长 任务型
2005年5月31日-2005年6月7日 叶俊荣 全国不分区   民主进步党 秘书长

主席团与议长编辑

第一届、第二届国民大会采“主席团制”,集会时由代表互选主席若干人组成主席团,主席团主席轮流主持会议。依1994年《中华民国宪法增修条文》第三次增修规定,第三届国民大会设议长、副议长各1人,由代表互选产生。[12] 2000年《中华民国宪法增修条文》第六次增修后规定国大复采主席团制,故2005年任务型国民大会不设议长、副议长。

第一届国民大会[13]编辑

第二届国民大会[13]编辑

第三届国民大会编辑

 
国民大会送给国父纪念馆的纪念牌
第三届国民大会议长、副议长
会期 议长姓名 议长政党 副议长姓名 副议长政党
1996年7月8日-1999年1月13日 钱复   中国国民党 谢隆盛   中国国民党
1999年1月13日-1999年9月8日 苏南成   中国国民党 陈金让   中国国民党
1999年9月8日-2000年5月19日 陈金让   中国国民党 (副议长代理议长)

任务型国民大会编辑

2005年任务型国民大会主席团
排名 姓名 政党 排名 姓名 政党 排名 姓名 政党
1 叶菊兰   民主进步党 5 周清玉   民主进步党 9 许志雄   民主进步党
2 陈金让   中国国民党 6 蔡政文   中国国民党 10 葛永光   中国国民党
3 李安妮   台湾团结联盟 7 李元贞   民主进步党 11 顾立雄   民主进步党
4 叶耀鹏   亲民党 8 赵丽云   中国国民党

设立初衷与法学界评价编辑

原本的国民大会是用来代表人民行使监督政府权力的权力机关,立法院是政府的立法机关,当时起草宪法的人对五权宪法存在认识上的偏差,因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡,而是五权共治,前提是一个全能的政府拥有五个职能机构,分别是立法机构,司法机构,行政机构,考试机构,监察机构。

从性质上的分析立法委员与国大代表的区别就是:一是前者是民选专业官员(设计游戏规则),后者是人民利益代表(选择游戏规则),二是前者是选区选举,后者是按照地区(县)或利益团体人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制立法院,把众议院提升到了国家权力机构的位置。

国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构,负责选举罢免创制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权,治权分离的思想,即“国大有权,政府万能[14]”。在这个思想下,国民大会不能视为有立法权的议会,而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会,并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯,无须互相负责,仅需对国大负责,以达到政府万能的目的。有学者认为[15],孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位,作为议会,则它人数太多,议事效率低下;作为选举人团,它的人数又太少,难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。

国共内战时1946年政治协商会议宪草采取中共建议[16],则将国民大会虚化,各省议会合为无形国民大会,即联邦制。但在各方对联邦制的反对下,张君劢重新设计了宪草,巧妙地限制了国民大会职权,将其开会次数减为六年一次且创制权与复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限,且绕过联邦制的折衷办法。

有观点认为[17],国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的,国大既为全体国民选举,而权力较少,将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权,导致国家因频繁修宪而政局动荡,即有学者所谓其“成事不足,败事有余”[18]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权,后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的认受性受到质疑。

但亦有观点[19]认为:中华民国宪法前言在整部宪法中可以做为宪法解释与适用之依据,亦是宪法本文的一部分,且具宪法效力与拘束力之性质。然宪法前言所云之“中华民国国民大会受全体国民之付托,……依据孙中山先生创立中华民国之遗教,……制定本宪法”,至今日国民大会虚设化、立法院作为国会独大治权一相比较,似有违宪之疑虑。

参考文献编辑

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  1. ^ 见《中华民国宪法增修条文》序言。
  2. ^ 立法院法律系統. [2012-01-16]. (原始内容存档于2005-08-16). 
  3. ^ 立法院职权行使法逐条释论
  4. ^ 宪政改革: 背景、运作与影响 - 第 195 页
  5. ^ 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》:“众所皆知,孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权,政府有能’,但若从负面来表述,未尝不也意味‘人民应该有权,但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权,即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规划中的政权机关,实亦即为象征主权在民的机关,而立法则被归为政府治能,故成为以院为名称的治权机关。其次,国民大会的组成分子称代表,已不若国会议员称议员,此一改变,也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的,立法院的组成分子称委员,则与孙中山设计中的立法院为专家立法,且属政府权能的治权有关。且称委员,也意味了并非由国民直接选举产生,而是受国民大会委托,专责立法的人员,故不是象征主权在民的机关。”
  6. ^ 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)‎). 
  7. ^ 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)‎). 
  8. ^ 李炳南,政治协商会议与国共谈判,永业出版社
  9. ^ 中央选举委员会历次选举摘要-国民大会代表选举
  10. ^ http://db.cec.gov.tw/histMain.jsp?voteSel=20050501A9
  11. ^ 國民大會歷次會議實錄. [2020-10-04]. (原始内容存档于2014-02-01). 
  12. ^ 國民大會歷次會議實錄. [2020-10-04]. (原始内容存档于2014-02-01). 
  13. ^ 13.0 13.1 國民大會實錄. [2020-10-20]. 
  14. ^ 五权宪法,国父全集
  15. ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 页面存档备份,存于互联网档案馆 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关,两千多个代表,规模太过庞大,难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表,其人数又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民选举。”
  16. ^ 政治协商会议纪实,重庆出版社,1989
  17. ^ 邓丽兰:从“国民大会”观民国政制的演变 互联网档案馆存档,存档日期2011-12-19.
  18. ^ 国民大会的理论与实践 互联网档案馆存档,存档日期2009-06-14.
  19. ^ 陈慈阳,宪法学,元照出版公司,2004

参见编辑

外部链接编辑

中华民国中央政府机关
空缺期
原因:1925年4月24日,北洋临时政府宣布废除《临时约法》法统。
前一位相同头衔:  中华民国国会第一届复会
  制宪国民大会(1946年)
中华民国国会
(国民大会、立法院以及监察院)

1947年12月25日-2005年6月7日
继任:
公民直接选举总统及副总统
全国性公民投票
立法院
中国国家机构
前任:
  国民政府
中国大陆最高国家权力机关
1947年12月25日-1949年9月21日
继任:
  中国人民政治协商会议全体会议
(执行全国人民代表大会的职权)

政协第一届全体会议