平均地权

平均地权中华民国国父孙文所倡三民主义民生主义的重要思想。在平均地权主义中,由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法和地价税法,令私人所有的土地由地主估价呈报政府,使国家得以就价征税,并于必要时依所报价收买该幅土地。平均地权同时规定,自报价后,土地所增加的价值,归诸公有(“涨价归公”)。平均地权旨在调和自由主义经济制度所采行的土地私有制度及社会主义经济制度所采行的土地公有制度,目的在防止土地集中在少数人的身上。在平均地权里,土地之所有权被分级,国家拥有上级所有权,人民拥有下级所有权,且无论是政府或是人民都没有绝对之土地所有权[1]

据孙文所言,平均地权之起源可回溯至中国周代井田制度,并表示“平均田权者,即井田之遗意也。井田之法,既板滞而不可复用,则惟有师其意而已……。井田制的道理,和平均地权的用意是一样的”[2]。除受中国传统诸思想启发外,三民主义教科书常指出平均地权的提出也被学者认为是受到了当时世界各其他学者的影响。如英国经济学家约翰·斯图尔特·密尔的主张之《地租归公论》,其中认为土地具有自然知性能,是属于全人类的财产,不应由任何私人所独占,故其价的自然增值需以课税之方法收为公有。又如美国的亨利·乔治倡行之“地单一税英语single tax”(single tax)制度,也是认为土地系天然物,是上帝所创造给全人类的恩赐,所以个人无权据为私有,社会应以单一税的方式税去地主由土地私有权获得的价值。另如同时代领导德国地改革运动之政治家阿道夫·达马熙克德语Adolf Damaschke也提出以地价税制收取地租归全国人民的共享,且其之增值应全部归公之作法[3][4]

理论缘起编辑

 
革命时期的孙文,摄于1900年8月

孙文认为,土地是最基本的生产要素,亦为国民发展经济、实施国家建设、创造社会财富、缔造民众福祉所必须之资源,因此,人地关系是否健全合理,与民生苦乐、民族安危、国事兴衰、社会文野等议题均息息相关。孙文重视土地问题,并认为中国要解决社会问题,为了“不蹈欧美覆辙”,就必须先解决土地问题[5]

孙文从事革命的生涯中首度将“平均地权”纳入革命纲领,可溯至1903年7月于日本东京开办军事学校之时。当时孙要求欲入该校的14名成员,举手宣誓日“驱除鞑虏,恢复中华,创立民国,平均地权,如有不遵,应受惩罚”,与1894年在檀香山成立兴中会时的“驱除鞑虏,恢复中国,创立合众政府”之誓词相较即多出了平均地权等概念[6]光绪三十年(1904年)《重定华侨致公堂章程》内第二条中列明:“本堂以驱逐鞑虏,恢复中华,创立民国,平均地权为宗旨”,此为平均地权在正式文件中之第一次出现。翌年,同盟会成立,“平均地权”仍属四大政纲。其后,孙文先提出以三民主义为建国最高准则,将平均地权列为三民主义之重要部分。民国35年(1946年)国民大会制订《中华民国宪法》时,依据“国父遗教”将平均地权记载于第一四二条内,列为基本国策,相关条文仍有效至今[7]

1905年,平均地权在孙文著作中被提升为民生主义的核心理念。1906年提出“涨价归公”子理论获得提出;1912年提出“自报地价”、“照价征税”、“照价收购”得到提出,为“涨价归公”提供理论细节;1920年,孙文提出要对“荒地”与“熟地”施行不同的征税标准;1924,他又复提出地上建筑物也一并纳入土地计价的一部分[8]

大致内容编辑

理论涵义编辑

 
后人绘制的同盟会成立图

根据《中国同盟会军政府宣言》说明,平均地权之意义为:“文明之福祉,国民平等以享之,当改良社会经济组织,核定天下地价,其现有之地价仍属原主所有,革命后社会改良进步之增价,则归于国家,为国民所共享。肇造社会的国家,俾家给人足,四海之内,无一夫不获其所,敢有垄断以制国民之生产者,与众共弃之”[9]。故平均地权之涵义,被认为是在经济方面,将土地未来因经济发展而产生之增值归与公众平均享有;在法治方面,将私有土地所有权之实质加以变更使国家对土地取得最高支配权;目的则是避免私人垄断土地而妨害国计民生,并使土地所有权之行使不妨碍公众的利益[10]

共产主义有所不同的是,国民党学者认为孙文并不不希望利用政治力量对土地实体进行一次平均分配,因为“从实均地仍是不平”[11]。孙文反对将土地一律收归国有及废除土地私有制度,相反的,他被认为希望保留土地私有制度之优点,并防止其缺点,让土地政策同时具有土地国有之实质而无其弊害。孙文曾表示:“若能将平均地权做到,那么社会革命,已经成功七、八分了”[12]。在推广上,孙文不独将“土地国有”纳入所创《民报》本社简章中的“六大主义”,成为《民报》每次出刊时必刊载的诉求。其同人还进而翻译民生主义之有关经典著作,或撰文介绍民生主义类似概念在欧美等国的发展概况等,分别以廖仲恺摘译亨利·乔治于1879年的《进步与贫困英语Progress and Poverty》及冯自由香港日本等地撰写的〈民生主义与中国政治革命之前途〉为代表[13]

根据孙文理论,平均地权制度之具体实行办法包括“规定地价”、“照价征税”、“照价收买”、“涨价归公”等四大纲领。每一纲领皆具有其独立意义与功能,但也互相影响,相辅相成。其中,规定定价属于“基础工作”,照价征税与涨价归公为“主要手段”,照价收买则称为“重要之控制办法”。总体来说,平均地权整个制度在实施方法上的设计,需首先以“规定地价”区分土地权力的公私界线,藉“照价征税”与“涨价归公”收取土地之地租予自然增值,并以“照价收买”使“申报地价”趋于合理。借由平均地权的制度,孙文希望能调剂社会上的土地分配,防止私人囤货投机垄断,从而达成三民主义中重要的“地尽其利”与“地利共享”目标[14]

政治法律观点编辑

根据孙文的见解,在法律上,完整的土地所有权包含四种子权力:支配权、管理权、使用权及收益权。孙文认为,在中国古代,此四种权利的分配方法是把支配权和管理权归之政府,使用权及受益权则归于个人,而他提出的平均地权理论,则是将这四种权利做“横向分割”,即支配、管理、使用、收益等四权均部分属于国家、部分属于私人。换句话说,平均地权允许“土地国有权”(上级土地所有权)及“土地私有权”(下级土地所有权)的同时存在,且此“国有”及“私有”之间的界线可以依实际需求弹性调整。根据孙文的看法,“土地国有”可以出发挥“计划经济”体制中的的分配功能,而“土地私有”则能发挥出“自由经济”制度中的之生产功能。孙文认为,只要遵守下级土地使用权不得抵触上级土地所有权的前提,实施平均地权就能够同时解决“土地分配”及“土地利用”此二问题[15]

在孙文的理论中,国家只有在公共建设或是社会福利有必要时才会就需用之土地行使其“上级所有权”,在一般的场合,人民仍可以进行基于其“下级所有权”之土地利用行为,并由政府照价征,收取土地之“天然地租”及“社会改良价值”。据此,根据后世亲国民党系学者的研究观点,平均地权理论与共产主义观念的最大不同是在于孙文所提到的“土地国有”理论,其意思仅限于“国家拥有上级土地所有权”的范畴,而非而如共产主义将一切土地绝对地收归国有[16]

经济学的观点编辑

孙文早期研究土地问题的观点,始于讲求地利,例如在民国建立以前,他便曾多次上出满清朝廷,建议“地尽其利”、提升人民福祉。在决心发动国民革命之后,作为革命政纲的平均地权理论便认为延续了这种主张。在孙文看来,一切的经济行为都是以追求欲望的最大满足为目的,而为了谋求欲望的满足,国民就必须努力生产,而生产的主要目的就在于分配资源以供大众享用。因此,以土地的利用与分配乃是息息相关、互为因果的两面:如果有优秀的土地分配制度,就可以促进技术的改良,而如果有利用技术的改良,则可以强化地利、增加里益。如此良性循环,便是孙文眼中理想的土地所有权制度;而相反的,个别投机土地、想靠房地价上涨买低卖高的投资客,则不被孙文所欣赏[17]

孙文认为,如果人民持有土地,仅仅是把他作为投机图利的工具而不加以更有效利用,则政府可随时“照价收买”,以务求更经济的土地使用方法。在实行面上,孙文认为,如“荒地”、“空地”或其他“利用不良”的土地,政府无须采用其他的惩罚方法,只需正确实施“照价收买”原则,即可有效促进该块土地在生产过程中的受利用程度。而“涨价归公”则可以进一步地打击土地投机者,让其无利益可图,并让真正需要土地的人可以拥有土地,达成“除非真正需要土地之人,不愿拥有土地”的目标[18]

在孙文的观点中,公私权利应该要能相互调和、分工合作,努力达成“地尽其利”的终极目标。因此,因此在平均地权中,孙文对私人投资改良所造成的土地增值价值给予周全保障,不容剥夺。在“照价收买”层面上,孙文认为在收买过程中,人民在收买地上的原投资设施价值也获得政府公平补偿;而在“涨价归公”层面,孙文也主张对于个人投资改良所造成的土地升值,也不列入归公之标的。另外,他也主张为鼓励人民尽量使用土地,凡是个人施于土地上之劳力资本所形成的价值,也都可以免征地价税、降轻国民负担[18]

分配正义观点编辑

改善社会财富分配,谋求理想“均富社会”是孙文民生主义的重要目标。平均地权便是民生主义的重要手段。在民国十年(1921年),孙文便曾表示:“有土地的人,便一日变富一日;没有土地的人,便变一日变穷一日,所以土地的问题,实在是很大的,我要预防这种由于土地的关系,有贫者越贫,富者越富之恶例,便非讲民生主义不可,要讲民生主义,又非用从前同盟会所定平均地权的方法不可”。孙文认为,平均地权制度之设计,就改善社会财富分配观点来说,应当要从土地所生之收益的合理分配做起[19]。孙文认为,土地收益形成的原因有分成三种:

  1. 因为土地的天然营养能力或负载功能所产生的自然收益,称为“素地地租”、
  2. 因为社会进步文明发展而增加的社会收益,称为“社会增价”或“自然增值而增加之经济地租”、
  3. 由于土地所有权人对土地投入劳动或资本所生之收益,称为“改良价值所形成之收益”,

在孙文的平均地权思想中,除了第三种改良价值收益之外,前两者之果实皆不应当由私人独享。而前两种凡非属土地所有者个别努力劳动结果所生的利益,孙文认为都应概括由公众平均享受,“地利共享”,而不能容许私人坐享不劳所得[20]

为了达成“地利共享”的宗旨,孙文建议当先采用“规定地价”的方法,先划分公、私有地权的界线,让个人的土地权利限于其所申报的地价,并由政府照价征税,使其“素地地租”逐年归于公有,让土地的自然之力不被私人不劳享有,并辅以“涨价归公”纲领,收还“社会增价”,与大众共享。对于未来有迅速增值潜力的土地,孙文建议政府政府实行“照价收买”,进一步使未来上涨之地价及未来的衍生价值全部同样归公,以谋求富强国家、降低人民税捐负担[21]

杜绝土地投机编辑

世界有一公例,凡工商发达之地,其租值日增,若香港、上海,前一亩值百十元者,今已涨至百十万有奇。及今不平均地权,则将来实业发达之后,大资本家必争先恐后,投资于土地投机业,十年间举国一致,经济界必生大恐慌。……地权既约,资本家必舍土地投机事业,以从事工商,则社会前途,将有无穷之希望。盖土地面积有限,工商业之出息无限,由是而制造事业日繁,世界用途日广,国利民富,莫大乎是。否则,我辈推翻专制,固为子孙谋幸福,而土地一日不平均,仍受大地主大资本家无穷之专制耳!

——孙文,民国元年(1912年)五月四日,于广州东园对新闻界欢迎会演讲〈民生主义之实施〉讲词

其地方之发达进步,必有出人意料之外者,而其影响于土地必尤大。如童山变为山林,石田变为沃壤,僻偶变为市场,前者值数元一亩之地,忽遇社会发达进步,其地价乃增为数百元、数千元一亩者不等,有其地者,不劳心、不劳力,无思无为,而坐享其利矣。以众人之劳力集思以经营之社会事业,而其结果,则为百数十之地主坐享其成,天下不平之事孰过于此,此地价不可不先定,而后从事于公共经营也。

——中华民国《地方自治开始实行法》第三项

孙文认为,实施平均地权,首先需“规定地价”,而后照地价征税,逐年收取“素地地租”,执行涨价归公,使将来自然增加而提高之土地价值,也归于公享。另外,孙文也建议“规定定价”的实施过程中可达配“照价收买”进行,使下级土地所有权人合理报价。另外,政府也可配合公共需要,基于“上级所有权”的的运作,破除私人对于土地的长期私有垄断,防止不动产价格飙涨,使持有土地者无投机暴利可图。孙文对于土地分配的目标是希望能达成“除非真正需要土地之人,不愿拥有土地”。后世三民主义学学者则进一步认为,维持合理的地价水准,达成由自用土地之人与自耕农拥有土地的理想状态,不但能有效促进土地利用,还可以解放原本冻结在土地投机事业的闲置性资金,使市场上的资源流向生产制造业,减少国民经济果实被高房地价绑架的“陷阱”,能带动整体经济之健全发展[22]

规定地价编辑

理论要领编辑

平均地价被认为是平均地权中最基础的工作,旨在确认地价公平合理,藉以适当划分土地权益的公私界线。在规定地价的设计中,凡是以核定之地价与斯人投资改良价值及其应得之利益,归给私人所有,而天然所给予及社会所带来之增价,则归公。平均地权中,无论是照价征税、涨价归公或是照价收买,均需根据公平地价核算,才能发挥其顺利收取土地之自然及社会利益的目的[23]

规定地价之核心基础,便是在于简政便民原则之下,求得正确之地价。如果要求得此种正确之地价,依照孙文观点,应当先除去土地上改良物的价值。因为附着于土地上之改良物若不扣除,就非纯粹之地价。其次是应剔除因历年来投资改良而融合于土地中的劳费改量价值,因为土地近乎未改良时的原始价值,才被为是真正的土地原价。对孙文来说,此种土地未经改良前的原始价值十分重要,因为他理想中的正确土地税税额必须以此种土地原价为税基,而不能以已有附着物后之价值来课征。因为他认为因为个人投资改良所新增的土地价值,就经济学来说应该属于“工资”或“利息”,而不当被视为纯粹地租、不当被当作课税标的,否则影响私人投资意愿[24]

地价计算编辑

至于正确之地价的求得方法,孙文认为不应该使用“土地市价扣除改良价值”的判定方法,因为技术上太过困难;他认为应采取以政策为主的报价法,也就是让人民自己申报地价的方法[25]。根据他的想法,良好的地价申报机制应当为:

随地主之报多报少,所报之价,则永以为定;此后凡公家收买土地,悉照此价不得增减;而此后所有土地买卖,亦由公家经手,不得私相授受;原主不论何时,祇能收回此项所定之价,而将来所增之价,悉归地方团体之公有。

——孙文,民国九年(1920年)春手订《地方自治开始实行法》。

调查地主之所有土地,使自定地价、自由呈报,国家按其地价,征收地价百一之税,地主报价高昂,则纳税不得不重;纳税欲轻,则报价不得不贱,两者相权,所报之价,遂不得不出之于平。国家具其地价,载其户籍,所报之价,即为规定之地价。

——孙文,民国元年(1912年)十月十五日至十七日于上海中国社会党演讲〈社会主义之派别与方法〉讲词。

在孙文看来,只要采取此种让地主自行申报土地价值的方式,就可以避开地价登录不实的可能,因为地主将不愿高报地价而增加赋税,也将不愿报低地价而未来在照价收买和涨价归公时吃亏[26]

依孙文想法,一旦地价报公后,一切公私经济行为、国家颁布法令,均要以地主所定地价若干分之一为标准;例如,将规定以土地抵押融资者,不得担保超过法定地价百分之几的金额;同时,国家对于土地利用上一切的辅助措施,如农贷、建筑贷款及其他支助办法,也将悉以此地价为标准。此“较为合理之价”,被后世三民主义学学者认为是一种“政治的,而非经济的”的一种价格[27]

规定时机编辑

 
台北国父纪念馆内展示的的《国民政府建国大纲》复制品。

依照孙文手订《建国大纲》及《地方自治开始实行法》,规定定价的最佳实施时间,为地方自治开始实施之后,地价尚未因为经济起飞高涨之前,并且只实施一次。选择在该时间点,是因为必须“趁此资本未发达,地价未增加之时,先行解决。较之欧美,其难易有未可同日以语。”。孙文以为,只要一国之经济开始腾飞之后,土地价格必然飞涨,百姓买屋买楼必然困难,此时资产阶级也不易接受新制度,平均地权便会有其难度。另外,孙文也认为规定之后,地价应“永以为定”,不再重新调查[28]

与孙文的“永以为定”不同,后世的三民主义学学者普遍认为地价的认定,在必要时机时还需留以重新举办的空间,不当一成不变。因为涨价归公在技术上,必须等待土地下级所有权有转移时才易课取其自然增值。虽然,但是早在土地未移转前,因为社会进步、政治改良,就已造成土地自然增值的事实,其土地收益能力也早已水涨船高。在这样的情形下,如果仍坚持地价永以为定,则私人照价征税的负担不变——甚至因为货币通货膨胀而减轻,会使原本应该回归公义的社会公产因为融于私有权力之上而连带被私人所获利。如此,如果规定地价真的“永以为定”,则必然导致个别私人存在不劳而获的空间,与平均地权的初衷相违[29]

照价征税编辑

理论要领编辑

 
台中市政府地方税务局外观。在台湾,地价税、土地增值税、房屋税等税为地方税,皆由地方税务机关负责征收。

照价征税就是政府按照规定地价之后的土地原价,对土地持有者逐年课征地价税的过程。照价征税的目的在于以赋税的方法,将非私人所应享有的经济地租回归给社会大众共享。在孙文的理论中,照价征税的税赋额应与经济地租的大小成正比,而又因为经济地租为土地所有人自土地所获得的纯收益,因此在政治意义上,土地税就相当于一种“所得税”,因此不能转嫁,必须要有土地所有人直接自行负担。理论上,在实施照价征税之后,地主为了降低地价税负担,就不得不投资劳力、资本,谋求改良土地土地的生产力,连带导致土地利用得到进一步优化,接近“地尽其利”;此外,照价征税的另一个主要目的在于制衡地主在申报地价时可能以少报多的情况,以追求经济公平[30]

计价方式编辑

 
民国初年的上海外滩,是当时东亚繁华地区。图摄于1928年。

孙文认为,中国传统的土地课税制度,只有以面积以及地的上、中、下等来区分,级距差异过大,并无法与现实接轨。孙文认为,地价税应该要以地价的高低而定,贵地收税多,贱地收税少;因为贵地通常在繁荣之处,其地多为富人所有,“多取之不为虐”,然而贱地常在穷乡僻壤,多为农人贫民所有,此必须从轻课征。孙文认为如果使用地价课税,就可以摆脱当时20世纪初期中国土地税负不公的情况——在当时,上海的黄浦滩闹区一亩土地收税仅数元,与乡下任一相同面积相同肥沃度之田野相同,他认为显然不公平,而如果按照地价缴纳则无此问题。另外,孙文也提及该地价税的课征应仅以土地的“素地”部分为限,不当算后期的人工改良与地面建筑,以便促进人民改良土地的价值、多做集约用途,迈向“地尽其利”。后代的三民主义学学者认为,此思想与美国人亨利·乔治的地价税思想相当类似[31]

累进税率编辑

在课税方式上,孙文主张采用累进税率,拥有土地面积越多者,赋税比例越高。原因在于,如果不实施累进税率,若要求政府税源充足、财政稳定,则必须仰赖重税主义,而若土地税率一律等于通行投资年利率的水准,虽然可以可收取钜额的经济地租,但同时也会造成少额自用土地所有权的人不胜负荷;而相反的,如果统一减轻地价税税率,又将无法防止大地主挟资投机有关土地,导致土地分配逐渐不均,无法达成地价税之初衷。所以,孙文建议地价税的课征应采用累进税率,在减轻小额土地所有权人压力的同时让国家可有丰富的财源。而关于累进之最高税率,孙文虽然从未提及,但根据后世三民主义学学者解读认为,理论上则应与通行投资年利率相当,如此才能将不劳而获之素地地租收归全民同享[32]

照价收买编辑

理论要领编辑

 
2020年台北市现行之实施照价收买土地作业流程

照价收买是指国家得以依照私人申报之地价,基于公权力的行使,强制收买其土地并取消私有的下级土地所有权的行为。孙文认为照价收买行为,本质上上属于原始取得,与私法关系中的买卖行为有别。此一制度,孙文认为,乃是国家本于“上级土地所有权”的拥有,为防止“下级土地所有权”运作有所偏差而成的。在平均地权的四个纲领中,照价收买是重要的控制办法。照价收买能于规定定价时控制申报地价趋于正常,使造价征税与涨价归公得以顺利实行,并在调节土地分配及促进土地利用时,有效发挥国家对土地之最高支配权,阻止土地投机及消除不劳而获。孙文并提及,政府在照价收买时,应当要对地上改良物一律另给予公正的补偿,充分保障私人改良土地之权益价值,以继续鼓励民间投资、促进土地利用[33]。另外,照价收买也可协助政府施政,节省开发经费充裕未来政府建设之财源,作为促进国家开发建设的手段[34]

征用方式编辑

孙文认为,为了实施照价收买,政府与在核发土地所有权状时,应连带载明地主所报之地价,并注明政府可照此价收税或是收买,并再次确认政府对于该块土地的“上级所有权”。后世三民主义学学者认为此想法与德国拥有胶州湾租界时所实施的“先买权”制度相当类似[35]

国家在地契之中,应批明国家当须地时,随时可照地契之价收买,方能无弊。如人民料国家将买此地,故高其价;然使国家竟不买之,年年须纳最高之税,则已负累不堪,必不敢。即欲故低其价以求少税,则又恐国家从而买收,亦必不敢。所以有此两法互相表里,则不必定价而价自定矣。在国家一方面言之,无论收税买地,皆有大益之事。……地为生产之原素,平均地权后,社会主义即易行。如国家欲修一铁路,人民不能抬价,则收买土地自易。于是将论资本问题。

——孙文,民国元年(1912年)四月一日与南京同盟会会员饯别会演讲〈民生主义与社会革命〉讲词

照价收买与土地征收之差别在于,土地征收是国家基于公法上之关系,为公共事业的需要,对土地实践“最高支配权”,依法对私有土地给出补偿后使需要用地人用地的行政行为。而照价收买是指国家可只凭其单方面意思表示就可收回土地,并只需支付所公告之地价,理论上无须其他条件。学者来璋认为这是一套孙文独创之发明[36]

涨价归公编辑

 
台北市信义计划区的鸟瞰图,该区原本为军工厂与眷村,1980年代中期之后逐渐发展为台北市中心商业区

孙文认为土地涨价为人口增加和社会进步的结果。土地因人口增加涨价,为供需关系;土地因为社会进步繁荣而涨价,则多为人为之改良,如开辟交通、兴建公共设施等所致。土地之改良,由政府机关公共团体所为者,其资金如为全体国民所缴纳之一般税捐,则“谁负责改良了哪里”这种问题即会难以回答,因为这是属于全体大众的功劳。平均地权力论中此种土地涨价应归于公有[37]。然而若土地改良之资金为部分人民所缴纳之特别费,而可以分清楚谁负担多少改良费者,则土地之涨价应属于个人之功劳,利益也该还归私有。土地改良由土地所有人投入资本自行改良所为者,其涨价也被认为应属于私有[38]

然而现实生活中,土地的涨价不一定会和土地拥有人的建设有关。在某些情形下,前人出资或自行所为土地改良的涨价,已因积累因素而与固有的价值合而为一,难以区分,而其高价亦非拥有权人努力所致时,平均地权理论认为不宜再归属私有。而改良土地的涨价,并非全决定于土地上改良工作的本身,也会与周围其他地块的建设,以及市场上的交易价格有关,这时土地的涨价也不应全归作于土地拥有权人本身的努力所致。改良涨价与自然涨价之间应该如何划分,为不易解决的问题,虽然说也有部分土地学者,例如台湾的邹日君,认为所有自然的涨价都应该要直接归属于公有,但是实践上政府征税通常不会如此进行。英国土地运动领导者约翰·斯图尔特·密尔主张课征土地增值税,收取土地自然涨价为公有,并连带着影响了十九、二十世纪的德国土地制度[38]

土地增值税编辑

 
德国胶州湾租借地地图,以山东青岛为管治中心。

1898年,德国在山东胶州湾施行土地增值税,政府以租借前的地价收买土地,再拍卖还与人民,而人民将此项买得的土地出卖时,需要以增值之33.33%缴纳给政府。而未拍出的土地,经25年届满,会由政府重新进行估价,依照估价之所增价格,课征三分之一增值税。1904年,德国本土也开始施行此项制度。在孙文的年代,英国奥地利匈牙利捷克瑞士意大利西班牙等世界主要国家均实践土地增值税制度。国民政府奠都南京后,亦着手制订《土地法》,于民国19年(1930年)公布。此法规定征收土地增值税,税基根据土地自上次转手涨价或前次政府的估价,在土地移转或连续15年无移转时课征。增值的税率采累进制,最高一级税率可达100%,涨价过少时不征收[39]

民国33年(1944年)《战时征收土地税条例》通过,在计算税基时加入了需事先扣除“免税额”一概念。战后《土地法》修正容纳了《战时地税条例》的大部分[40]。民国43年(1954年)8月,政府公布《实施都市平均地权条例》,指定台湾为实行区域[41]。由人民自动申报地价,政府照价征税,涨价归公,皆用作兴办扩大社会福利事业及九年国民义务教育之用[41]。民国53年(1964年)1月,立法院通过《都市平均地权条例》[42],7月台湾省实施都市平均地权,公告地价;并决定以增收之地价税,作为推行民生主义社会福利政府之财源[43]

此外,孙文亦主张,当土地买卖仍然依循清朝旧制,任由私人间私相授受时,为规避涨价归公,其则势必隐瞒真实交易价格,向政府低报售价,使私人坐享不劳而获之暴利。孙文被学者认为其主张唯有从速建立一套土地公卖制度,明订土地买卖必需由公家机关经手,方能贯彻实行涨价归公[44]

平均地权的实践编辑

实践概况编辑

民国初年,虽然政治上已发生革命,但是中国地区的土地制度仍沿清朝旧制,为私有制。民国11年(1922年),孙文在广东准备北伐时,就首先于番禺县(今广州市)等地建立“土地局”。民国15年(1926年),广州市政府开设土地厅;民国17年(1928年),南京国民政府中央政治会议决定了土地法之原则,并交给立法院进行立法。民国30年(1941年),为妥善举行地价申报,于内政部增设地价申报处。民国35年(1946年),土地法增修条文,加入了农地之限制移转、自耕农之限制负债、外国人拥地管理等条文。民国36年(1947年)行宪,〈宪法〉第143条中便规定了[45]

国民经济应以民生主义为基本原则,实施平均地权,节制资本,以谋国计民生之均足。

——〈中华民国宪法〉第142条

……人民依法取得之土地所有权,应受法律之保障与限制。私有土地应照价纳税,政府并得照价收买。……土地价值非因施以劳力资本而增加者,应由国家征收土地增值税,归人民共享之。……

——〈中华民国宪法〉第143条

平均地权的实施会冲击既有地主之利益,引发反弹。例如在民国40年(1951年)二月初时,即便作为当时最高决策者的蒋介石陈诚两人,在暂以征收土地税赋作为推动都市土地改革的作法上达成高度共识,但是在当时反攻优先、以党辅政的非民主体制下,作为国民党党务最高权力机构的中央改造委员会,就曾依然得以针对城市平均地权的〈对于本党民生主义政治主张的检讨〉报告部分指出“(市地的地权平均)在币值未能绝端稳定以前,市地难得不劳而获之利润,地价无暴涨之可能,投机不以土地为对象,故市地地权之平均无从着手”,变相对抗蒋、陈二人的立场。[46]

土地改革编辑

陈院长:二年来,台省实施三七五减租成绩以及其中缺点,应均切实研究检讨与充实改正。今年应以改革土地税,依照平均地权之原则,参酌当地实际情形,拟定法规,限期实施,并以此为省政中心工作之一。…除本年经济建设以外,以此三项可作为台省行政之中心工作,督导各有关主管者,确定实施计划,按步实施,如何。中正。二月八日

——民国四十年(1951)年二月八日蒋介石陈诚电报

 
民国50年代(1960年代)耕者有其田与耕者有其粮的广告文宣

民国39年(1950年)前后,国共内战情势底定,国民党兵败流亡台湾,蒋介石借此机会依其意对国民党施行改革,倚仗台湾海峡为天险,以求建设台湾作为反攻大陆的基地。在蒋介石该年五月的某一天日记里,便记道:“以台湾为新生力量,建立台湾为三民主义实行之模范省,以政治、经济的成果,为反攻大陆恢复民国之基本武器,来与共俄斗争”,自此,突显出三民主义将为国民党政权对台一连串土地改革的理论武装[47]

国民党党国在民国四十年代(1950年代)初期开始推动“土地改革”工作。前后一年间,分别推动了“农地改革”与“市地改革”两项重要举措。前者在在国民党官方论述中被视为“迅速且成功推动的农地改革”,并使得“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”等著名政策也得以深入台湾民间,直到二十一世纪之后仍列入教科书中,广为人知[47]

在改革的影响下,从1949年到1960年,台湾每公顷水稻的产量提高了约50%,耕作水稻农民的净利也提高了约三倍[48],在十年间,土地改革使台湾80%以上的农民自佃农升为了自耕农[49]。许多经济学家在比较了台湾、韩国拉丁美洲国家的经济发展后,也认为土地改革减小贫富差距与刺激经济发展,是台韩经济发展能后来居上的因素[50][51]。不论是在当时官方的政治宣传,或是后来长期官方论述的历史书写,几乎都视土地改革作为来台的大陆政府在台湾初步站稳阵脚,励精图治进行改革,重新出发的起点[47]

在国民党官方论述的历史解释中,一般会将当时能够迅速且成功推动农地改革的原因,描述为来自于国府高层“痛定思痛的改革意志贯彻”、获得广大农民阶层的拥戴支持,及“开明的本省地主审时度势下的全力配合”等三点,但此间同时进行的作“未完成的市地改革”,则往往在之后宣传机构的叙事中较少提及[47]民主化之后的一些研究则提出台湾能迅速且成功的推动农地改革,其主因也可能是是来自于本地政治菁英与地主阶层在先前经历二二八事件等政治经济事件事件中已转趋弱体化,因此在面对国民党政权强势主导时只能被动接受[52]。另外国民党作为外来政权,与台湾既有住民利益连结较少,因此实践改革的意志较能落实成为行动达成[53]

参考文献编辑

您可以在维基文库中查找此百科条目的相关原始文献:

书籍编辑

  • 國父全集第一冊. 台北市: 中央文物出版社. 1993年1月1日. 
  • 赵淑德. 第七章〈平均地權地制度之建立〉. 中國地制度史. 台北市: 三民书局. 1988. 
  • 来璋. 平均地權理論與實踐. 台北市: 今日打字印刷公司. 1985. 
  • 陈布雷. 蔣介石先生年表. 台北市: 传记文学出版社. 1978年6月1日. 
  • 王文甲. 中國土地制度史. 台北市: 国立编译馆. 1974. 
  • 李守孔. 中國現代史. 台北市: 三民书局. 1973. ISBN 9571406635. 
  • 邹日君. 土地行政論. 台南市: 大新印书局. 1971. 
  • Boyd, Richard; Benno, Galjart; Ngo, Tak-Wing. Political Conflict and Development in East Asia and Latin America. Routledge. 2007: 24–33. ISBN 978-1-134-22859-1. 

学术论文编辑

学位论文编辑

  • 廖彦豪. 臺灣戰後空間治理危機的歷史根源:重探農地與市地改革(1945-1954) (硕士). 国立台湾大学建筑与城乡研究所. 2013. [需要更好来源]
  • 刘忆萍. 我國地價公告制度之研究——以平均地權為中心 (硕士). 国立政治大学地政学研究所. 2012. [需要更好来源]

参考文献清单编辑

  1. ^ 来璋 1985年,第6页.
  2. ^ 国父全集 1993年,第218页.
  3. ^ 赵淑德 1988年,第171至第176页.
  4. ^ 赵淑德 1988年,第213至第233页.
  5. ^ 来璋 1985年,第2页,括号内又是转引自民国前六年(1905年)十二月二日孙中山先生民报纪元结于东京〈三民主义与中国民族之前途〉的演讲讲词。
  6. ^ 黄自进 2016年,第137页.
  7. ^ 来璋 1985年,第3页.
  8. ^ 黄自进 2016年,第161页.
  9. ^ 来璋 1985年,第3页至第4页,其又是转引自民国前七年(1904年)的中国同盟会军政府宣言。
  10. ^ 来璋 1985年,第4页右.
  11. ^ 来璋 1985年,第4页中,括号处又是转引自民国九年(1920年)孙中山先生草拟的《地方自治开始实行法》。
  12. ^ 来璋 1985年,第4页左,括号处又是转引自民国元年(1912年)四月一日孙中山先生在南京同盟会会员饯别会的〈民生主义与社会革命〉演讲讲词。
  13. ^ 黄自进 2016年,第139页.
  14. ^ 来璋 1985年,第5页.
  15. ^ 来璋 1985年,第6页及第7页.
  16. ^ 来璋 1985年,第9页.
  17. ^ 来璋 1985年,第10页至第11页.
  18. ^ 18.0 18.1 来璋 1985年,第11页.
  19. ^ 来璋 1985年,第13页至第14页,括号处又是转引自民国十年(1921年)六月孙中山先生在广州中国国民党特设办事处成立大会的演讲〈三民主义之具体办法〉讲词。
  20. ^ 来璋 1985年,第12页至第14页.
  21. ^ 来璋 1985年,第12页及第13页.
  22. ^ 来璋 1985年,第14页至第15页.
  23. ^ 来璋 1985年,第16页.
  24. ^ 来璋 1985年,第18页、第19页及第52页.
  25. ^ 来璋 1985年,第19页.
  26. ^ 来璋 1985年,第19页及第20页.
  27. ^ 来璋 1985年,第20页.
  28. ^ 来璋 1985年,第22页及第23页,括号内文字转引自孙文民国元年(1912年)十月十五日至十七日于上海中国社会党〈社会主义之派别与方法〉的演讲讲词。
  29. ^ 来璋 1985年,第23页.
  30. ^ 来璋 1985年,第25页.
  31. ^ 来璋 1985年,第25页至第26页.
  32. ^ 来璋 1985年,第30页至第33页.
  33. ^ 来璋 1985年,第33页至第35页.
  34. ^ 来璋 1985年,第37页及第38页.
  35. ^ 来璋 1985年,第35页.
  36. ^ 来璋 1985年,第40页及第41页.
  37. ^ 邹日君 1971年,第356页.
  38. ^ 38.0 38.1 邹日君 1971年,第357页.
  39. ^ 邹日君 1971年,第358页至第359页.
  40. ^ 邹日君 1971年,第360页.
  41. ^ 41.0 41.1 李守孔 1973年,第185页.
  42. ^ 陈布雷 1978年,第106页.
  43. ^ 陈布雷 1978年,第107页.
  44. ^ 来璋 1985年,第47页及第49页.
  45. ^ 王文甲 1974年,第391页至第393页.
  46. ^ 廖彦豪 2013年,第160页下半,其又是转引自自中国国民党中央改造委员会民国四十年(1951年)二月二十六日第九十一次会议记录
  47. ^ 47.0 47.1 47.2 47.3 廖彦豪 2013年,第1页.
  48. ^ Koo 1966, p. 150-157.
  49. ^ Minns & Tierney 2003, p. 106.
  50. ^ Kay 2002.
  51. ^ Boyd, Benno & Ngo 2007.
  52. ^ 廖彦豪 2013年,第2页.
  53. ^ 廖彦豪 2013年,第39页.