权力分立

政治模式
(重定向自三權分立

权力分立(英语:Separation of powers[1])是现代国家统治模式的一种,其设计将各种国家公权力分散,不使其集中在单一机关内,让这些分立机关产生互相制衡作用。这一名词首先由启蒙时代英国哲学家约翰·洛克在其《政府论》中所提出,而这样的设计通常以法国哲学家孟德斯鸠后继提出的三权分立拉丁语trias politica)而被熟知。

三权分立即立法行政司法三种国家权力分别由三种不同职能的国家机关行使、互相制约和平衡的学说和制度[2]:52。三大政府机构共同存在、互相制衡的政权组织形式,是当前世界上多数国家采用的一种政治制度资本主义国家的一种重要政治原则和政治制度[2]:52

学说历史编辑

分权思想可溯源到古希腊亚里士多德,他提出国家有议事权、行政权、司法权、并认为国之治乱以三权是否调和为转移[2]:52。近代明确阐述分权学说的是17世纪英国的洛克哲学家,最重要的政治论文是1689年到1690年写成的两篇《政府论》);1748年法国孟德斯鸠在《论法的精神》一书中发展洛克之学说,系统地提出三权分立之原则[2]:52-53。权力分离的形式包括行政、司法、立法,解决一些在政治制度可能出现的问题。它为资产阶级革命后以什么样的政治制度取代封建君主专制制度提出方案[2]:53。该学说被广泛认为是民主制度的有力保证。后各资本主义国家普遍实行三权分立制度,一般立法权由议会行使,行政权由总统或内阁行使,司法权由法院行使[2]:53

分权的目的编辑

分权的目的在于避免独裁者的产生。古代的皇帝以至地方官员均集立法、执法(行政)、司法三大权于一身,容易造成权力的滥用。即使在现代,立法、运用税款的权力通常掌握在代表人民意愿的议会中,司法权的独立在于防止执法机构滥权。同时各种权力由于在行使的过程中独立于其他公权力之外,不会受到其他权力所带来的干扰,使权力的行使有了一定的灵活性,一定程度上可以为国家的运行提高效率。

第四、五权编辑

  • 第四权指的是新闻媒体,指除了基本的三权以外新闻媒体逐渐发展茁壮,形成了一种对当前政府的监督力量,另外现代有新提倡经过网络发展后形成第五权的个人监督力量。

权力分立的实行编辑

美国的三权分立模式编辑

美国立国者政府权力普遍采取不信任的态度。为了保障公民自由和限制政府的权力,他们接纳了孟德斯鸠的想法,在美国宪法之内清楚地把行政司法立法分开,而且让它们互相制衡。在当时这种宪制是前所未有的崭新尝试。至今美国联邦政府的三权分立,仍然是众多民主政体中实行最彻底的。而美国大部分的政府亦有相同的宪制架构。

三权分立常见的问题是如何解决行政及立法机关之间的矛盾。其中一种方法是采用议会制。在议会制之下,行政机关的领导来自立法机关的多数派。行政立法并不完全分离。现代一般认为,成功和稳定的自由民主政制不一定需要彻底的三权分立。事实上,除了美国以外,所有开始实行民主便使用总统制的国家,它们的首次民主尝试都以失败告终。相反议会制的政府因议会是最高权力,成功率反而较高。

就算是三权分立最成功[来源请求]的美国,如何解决权力机关之间的矛盾仍然间中出现阻碍。美国总统根据宪法拥有行政权,并随着时间不断扩大权力。1930年代大萧条时期,罗斯福总统上台颁布一系列法令,并通过民主党国会授权取得美国总统史上前所未有的巨大行政权力。但由共和党总统任命、保守派控制的美国联邦最高法院却经常驳回一些新政法令,因为认为这些法令是违宪。结果1935年1月最高法院以8比1的票数,宣布罗斯福的《全国工业复兴法》等新政法律违宪。罗斯福为加快推行新政,于1936年3月6日进行了“炉边谈话”,将矛头直指最高法院,要求美国国会让他无限制增加美国最高法院大法官的数目,间接将司法置于行政管辖下,全面掌握三权,这就引起了全国范围的激烈讨论。后来联邦最高法院大法官认为《最低工资法》大部分并无违宪。有人认为当时大法官是为了保证三权分立,避免总统扩大最高法院削弱司法独立,维持三权分立的格局而退让。自由派及民主党通常希望通过最高法院来实现他们的政治议程,包括牵涉公民权利的法律通过最高法院来落实,例如比较受争议的堕胎权、枪械管制LGBT权益等,保守派和共和党则希望通过控制最高法院来捍卫开国元勋对原宪法的设计构想和价值观。

英国的议会至上模式编辑

英国和大多数英联邦国家使用西敏制议会制,奉行“议会至上”的原则,且行政权和立法权有较大的联系,政府的主要官员同时是议员,行政立法两权集于一身而不是分开,但司法权基本独立。相较于三权分立源于美国,司法独立可谓英国起源。英国首相和内阁通常都来自下议院并对下议院负责,首相和内阁如果失去下议院的支持或信任,要么辞职,也可以提请君主解散下议院重新选举。过去,英国上议院拥有司法职能,专门负责对贵族进行聆讯的议员称作常任上诉法官。二战后,上议院的司法职能基本上由“上议院受理上诉委员会”行使。这种设置使得上议院集立法、司法职能于一身。自《2005年宪制改革法令》生效以来,上议院不再保留司法职能。英国枢密院也拥有一定司法职能,2005年以后仅对海外领地的案件拥有管辖权。

日本的议会制编辑

 
日本国宪法的权力分立

英国的议会制度在世界各国也有相当的影响力,例如在1952年日本恢复主权后,“法案源自外国”的问题曾引起争议。但在1945年未及1946年,已有许多宪法改革的公众讨论,驻日盟军总司令道格拉斯·麦克阿瑟五星上将草拟的日本国宪法很明显是受到日本自由主义思想所影响,日本自由主义分子视之为取代欧陆专制主义明治宪法的最可行选择。麦克阿瑟的草拟并不打算推行美国式的总统制联邦制;相反的,草案采用英国式的议会制,实行两院制,但两院的议员和美国一样皆由公民直接选出,只不过取代原贵族院日本参议院的权力不及日本众议院,在实行众议院优越制下,内阁总理大臣内阁成员皆由众议院产生。

宪法规定日本国会为“国家权力的最高机关”,内阁应当对国会集体负责,国会被赋予政治上的权力是最大的。但是,宪法赋予了内阁提交法案的权力,国会通过的法案大部分都是内阁提出来的,因此实际上内阁的权限是最大的,所谓行政国家现象非常显著。内阁下辖各省厅,负责日本的国家行政事务。值得一提的是在行政机关内部有不受内阁领导的机关,会计检查院日语会計検査院,宪法地位上与内阁平行。日本的法院称作“裁判所”,包括最高裁判所和下级裁判所,有权对内阁或国会的行为进行违宪审查。

德国的议会制编辑

而另外二战的战败国德国也重新确立了国家实行议会制,德国的国家机构的主要职能被主要分为六大部分,分别是总统、内阁、联邦议院、联邦参议院、联邦大会和宪法法院。

总统内阁主要负责国家行政事务,内阁由联邦议院产生并对其负责。与先前魏玛宪法的不同是,1949年的德意志联邦共和国基本法并未像魏玛宪法那样赋予总统较大的权力(希特勒就是利用魏玛宪法赋予总统的权力逐步为自己实现独裁统治铺路的),为避免出现独裁覆辙,基本法只是给总统予礼仪上的各种职权,例如作为国家元首对外代表德国,根据联邦议院的决定任免联邦总理,根据联邦总理的提名任免联邦政府各部部长等。战后德国国家真正的权力中心是联邦议院(国会下院)及其产生的,由总理领导的内阁。

联邦大会也是德国的国家机构之一,它的唯一职能是依据《基本法》第54章第1节第1条(Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG)的规定选举德国联邦总统。

拥有德国国家立法职能的机构为联邦议院和联邦参议院,两院共同行使立法权。联邦参议院没有选举任期,是一个连续的国家机关,党派比例随着联邦州议会的选举而变化;而联邦议院则是一个不连续的国家机关,每4年重新选举一次。

德国还设有非常权威的宪法法院,主要职责包括就政府单位间的争端做出裁判,对法律进行审查,审理宪法诉讼以及确定政党是否违宪。如果对某个政党的合宪性存在质疑,联邦议院、联邦参议院和联邦政府有权向宪法法院申请取缔政党令,宪法法院随即依照法律的标准审查该党的纲领和党员的行为。此外,德国公民认为自己在基本法中所规定的权利受到政府权力的侵害,就可向联邦宪法法院起诉。

马来西亚的议会制编辑

马来西亚过去曾是英国殖民地,因而受到西敏制影响,在1957年独立后也沿用英国的三权分立制,即行政立法司法三权分立。三权分立下的各权力之首脑皆直属最高元首陛下,由统治者会议选举产生,皇玺是马来统治者传统权威的象征,设有掌玺大臣。但在国家权力的实际运作上,最高元首必须依照首相以及内阁的意见行使职权,宪法也限制了他的权力,亦即是虚位元首。茅草行动后该国的司法独立受到削弱。

法国的双首长制编辑

法兰西第五共和国建立时,汲取了前几次法兰西第三共和国法兰西第四共和国时期议会民主制度失败的教训(国民议会是法国的最高权力,经常行使倒阁权,以保证共和派控制国民议会,阻止保王派复辟,但造成政府的长期不稳定,内阁经常改组及解散。),因此开始创立并执行半总统半议会民主制(双首长制),加强总统的权力,以及总理领导的内阁的权力,削弱法国国民议会的倒阁权,总统甚至有权解散国民议会但不能解散法国参议院。维持到现时法国的政体,并未改变。而最近几年法国德国的密切合作成为欧洲经济一体化不可或缺的主要动力,例如在1999年欧元的流通就是一例。

从某种意义上说,法国总统的权力比美国总统的权力要大,因为法国总统拥有解散议会、提议举行公民投票等权力,甚至可以在国家出现紧急状态时行使非常权力,而美国总统一般不具备这些权力。所以法国双首长制实质上成了围绕总统的权力,因为无论在法律上还是实际上总统都凌驾于政府内阁、国会两院翻案法院国务委员会之上。

瑞士的委员会制编辑

瑞士的委员会制本质上是代议制及议会制的混合民主政体,联邦委员会按照国会选举结果产生,各委员不能兼任议员,并采合议多数决。被选举成为联邦委员会成员的国会议员,将失去在国会中的议员资格,职位将会由其他人来递补。

联邦委员会作为最高行政权力机关,各委员权力均等,除非委员自己辞职,否则任何机关均无权对其罢免或将其免职。国会不能对委员提出不信任案,委员会也无权解散国会。联邦委员会通常设置七名委员,瑞士联邦主席由这七名委员轮流担任,任期一年,不能连任。联邦委员会主席没有特殊权力,仅负责主持会议,各委员均具有相同的权限。同时各委员同时的担任政府各部门的首长,主管所属部门的行政职能。

为了协调国会与联邦委员会的关系,瑞士还设立了联邦秘书处,除了以上职能外,该秘书处还负责同时处理联邦国会与联邦委员会的秘书业务。

其他模式的权力分立编辑

匈牙利的四权分立制编辑

匈牙利有四个国家机构独立行使四项权力,除国民议会、政府、法院系统外,还有一个公诉机构系统,由首席检察官领导,这项特殊制度的建立是受到1974年葡萄牙康乃馨革命影响而设立,但首席检察官的官职则是在1872年就已经设立了的。

匈牙利的公诉机构成为独立于三权之外的第四项权力,是1989年东欧剧变之后开始的,这一年匈牙利修改宪法,公诉机构“公诉办公室”独立设置的目的是防止国家权力被滥用,尤其是被针对用于对反对派的诬告陷害。如果公诉办公室不认真履行职责,当事人有权直接向法院提起诉讼指控,如果法院认为这些指控是有价值的,则会命令警察采取行动,避免因为公诉办公室的不作为侵害当事人合法权益,但是2005年匈牙利宪法法院认为警察代表的政府不拥有这项特权。

中华民国的五权宪法编辑

中华民国采用孙中山所提出的五权宪法设计,除了行政、立法、司法三权外,外加考试与监察二权。五权宪法的思想是孙中山结合西方的三权分立与中国古代政治制度结合,提出具中国特色的政治制度。

按原宪法总统虚位元首行政院院长为最高行政首长,由总统提名,立法院同意后上任,国民大会是最高政权机构,除有修改宪法的权力外,还行使选举、罢免、创制、复决四项权力(后两项权力事实上被延宕),国民大会负责选出总统,下面设行政院、立法院、司法院考试院监察院五个治权机构,分别行使行政、立法、司法、考试、监察五权。但是现在,经过多次修改宪法后,实行双首长制在实际操作上中华民国政府加强了总统的权力,总统不但可以直接任命行政院院长且无需得到立法院同意,还可以决定国防、外交、国家安全等重大方针,并设立总统府国家安全会议辅助之,所以实际上总统掌握所有行政权。而副总统为备位元首,基本上毫无实权,但总统可赋予副总统部分职权。2005年宪法修正案冻结与国民大会相关的条文,使得立法院成为唯一的立法机关,考试院及监察院改由总统提名并由立法院行使同意权后,权力已大幅削弱,司法院设任期限制的司法院大法官行使违宪审查的权力。

  • 行政院:是最高行政机构,但实行双首长制,即总统与行政院院长为共同主导行政的双首长,实际上总统掌握所有行政权。行政院院长由总统直接任命,总统向全国人民负责,而行政院院长与部会首长代表总统向立法院负责。
  • 立法院:是最高立法机构,国民大会结束运作后,立法院成为中华民国的唯一国会,实行一院制,负责质询行政院院长及其部会首长、审查预算、同意人事任命、拥有对行政院院长有不信任权及弹劾总统、副总统权。
  • 司法院:是最高司法机构,实务上并不职司审判,由辖下的各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会任之,而实际为一个司法行政机关。
  • 考试院:是最高考试机构,其衔称中的“考试”一词,不仅指文官公务人员的考选,也包括有关文官人事行政的相关事务,与教育界的“考试”无关。
  • 监察院:是最高监察机构,行使弹劾权(弹劾除了总统及副总统的公务人员)、纠举权、监察权(调查权)、监试权及审计权。

香港的权力分立与制衡编辑

香港自港英年代以来,一直实行行政主导。与英国近似,有基本的权力分立,虽然并没有明文规定。香港殖民地时期的政制,港督由英国君主任命,而立法局在1984年之前仍全由港督委任产生(仅分为官守及非官守议员),可说政府完全控制行政、立法权,另外司法权是独立于二权以外,但香港政府理论上受英国议会监察。1997年6月,港府印制,在回归典礼时派给中外记者介绍香港的背景资料中,提及香港的政治制度是按照“三权分立”原则建立,有一个行政主导的政府。[3]

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》起草时,经过反复讨论,多数香港基本法起草委员会委员认为,根据中英联合声明,未来香港特别行政区享有行政管理权和立法权,行政机关和立法机关都具有一定权力,保证权力行到正确行使,受到有效监督,防止某一方面权力过大,失去制衡,将有利于香港特别行政区政治体制运行、经济发展和香港长期稳定和繁荣;行政机关和立法机关之间应相互制衡;为保证香港特别行政区之高效率,行政机关和立法机关之间还应相互配合;香港特别行政区政治体制应是“司法独立,行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合”[4]:131

1997年香港主权移交后,关于权力分立的见解,有两派不同意见。《基本法》第二条规定,全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。民主派认为香港基本上行使三权分立的政治架构,因为《基本法》将行政、立法和司法置于三个不同权力单位上,是互相制衡。建制派香港特别行政区政府在主权移交后的几年仍认为三权分立为香港核心价值,但后来认为,按照《基本法》,香港属行政主导,由政府主导立法程序,不属三权分立,但司法权是独立于二权以外,因此香港有独立的司法权。2001年及2010年首任终审法院首席法官李国能均于公开场合对外表示认为香港行政、立法及司法机关“互相制衡,三权分立”。2011年时任终审法院常任法官陈兆恺及2014年时任终审法院首席法官马道立亦公开表明香港实行三权分立[5][6]。前香港政制事务局局长林瑞麟认为行政与立法机关是“互相制衡、互相配合”,香港三权分立不同外国[7]。2007年,时任中华人民共和国全国人大委员长吴邦国认为香港的制度不是三权分立而是行政主导,是处于中华人民共和国的完全主权之下[8] 。事实上香港政局出现了“立法会有票无权、政府有权无票”的情况,体现在:

  • 政府部门:基本法赋予了行政长官在立法会否决政府提案后在征询行政会议意见后可提请解散立法会,但若重选后的立法会再度否决该议案,行政长官必须辞职。而政府部门向立法会提出的法案简单多数制就可通过。
  • 立法会:《基本法》赋予立法会拥有监察政府施政的权力,《立法会(权力及特权)条例》则赋予立法会不同特权以达致有效监察政府的功能。议会提案不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出,得到通过须地区直选及功能组别两组议员同时通过;凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意,否则不得提出。立法会虽然也能调查并弹劾行政长官,但不能直接使其下台。

这使得政府能够有力地制衡立法会,在一定程度上主导政府运转,但其对终审法院廉政公署等独立机构的制衡则相对较弱。

教育局网站曾存取2011年法官陈兆恺所撰写的简报《基本法、法治与香港的优势》,文件当中的“法治作为一种制度”章节,列出了“权力分立(或称三权)”,解释政府的职能可由立法、行政及司法机关执行各别的功能,又指机关的设置能避免权力集中和权力滥用。相关文件在2020年被删除[9]。而一本2013年出版的初中经济及公共事务科课本,提及香港是“权力分立”、“Separation of Powers”,行政、立法、司法互相制衡。[10]

2020年8月31日,时任教育局局长杨润雄于宣布全香港学校下月复课的记者会上,回应有通识科教科书出版社,接受当局咨询计划后,删走书上有关香港实行三权分立的内容时,表示香港无论主权移交前及移交后,都没有三权分立制度,此点需要在教科书上说出[11]。翌日,行政长官林郑月娥于记者会上公开表示完全支持杨润雄的说法,指香港无三权分立。强调行政、立法和司法机关互相配合和制衡,但都是要经行政长官向中央负责。形容香港的三权关系是各司其职,希望可以互相配合[12][13][14]

此外,香港的政策,回归前由港督会同行政局决定,97后变成行政长官会同行政会议决定。不论是行政局或行政会议,部分成员也同时是立法局或立法会的成员。当同一个人同时担任行政和立法机关的职务时,两权集于一身而不是分开,所以这并不构成严紧的三权分立,因为制衡的作用已经失去。 这种运作模式在1997年前英国统治期间早已存在,并且一直沿用至今。

伊朗的伊斯兰共和制编辑

伊朗是一个由什叶派主导的伊斯兰共和制国家。伊斯兰教在伊朗拥有至高无上的道德权威,是公共生活的最高准则。

根据伊朗伊斯兰共和国宪法,最高领袖是伊朗在宗教上及中央政治的最高领导人及伊朗军队的最高统帅,并终生任职,而民选的总统居于次要地位。伊朗的建国领袖即明确拒绝西方民主体制,首任最高领袖霍梅尼清楚地表示,在理想的政体中,国家权力应该由乌理玛执掌,这使得民主选举产生的国家机关权力受到限制,这种将神权统治和民主相结合的制度使其政治体制和权力分配十分独特,并设立了特殊的国家机构。

  • 专家会议:是督察最高领袖的机构,并有权选举最高领袖,必要时甚至可将最高领袖罢免,不过这种情况还从未发生过。
  • 系统确定国家利益委员会:是由最高领袖委任的行政议会,主要职能是调节议会和宪法监督委员会之间的矛盾,并作为最高领袖顾问。
  • 宪法监督委员会:由6名乌理玛和6名律师组成的集立法、行政、司法职责于一身的特殊机构,掌握驳回议会法案、审查选举候选人和解释宪法权力。

泰国的多元化权力结构编辑

泰国的政治局势比较复杂,近年来制定的新宪法设立了“宪法机构英语Constitutional organizations of Thailand”,这些机构并不隶属于政府,且独立于国会和法院之外,独立行使宪法赋予的职权,在传统的、以三权分立为样板的权力分立模式之外添加了很多职能部门。

对权力分立的批判编辑

中国大陆教材认为,美国三权分立的分权和制衡,事实上成为了协调资产阶级内部权力分配的一种机制;其次,实行三权分立、权力制衡的结果,是三大权力机关之间互相扯皮,导致效率低下;最后,三权分立的原则难以在政治实践中真正贯彻,在当代,国家元首的行政权力居于主导地位。究其本质而言,美式的三权分立本质上是一种资产阶级民主制度。

2017年8月6日,《人民日报》发表署名评论文章,指出三权分立令政府未能及时应对社会经济问题,会窒碍政府施政,更是导致西方国家“普选民主走进死胡同”[15]。2019年2月,新华社引述中共中央报刊《求是》报道称,中共中央总书记习近平中央全面依法治国委员会首次会议上发言,指出要从中国国情和实际出发,走适合自己的法治道路,决不能照搬别国模式和做法,决不能走西方宪政、三权鼎立和司法独立的路。[16]

参考文献编辑

  1. ^ 元照; 张冠群; 元照出版专书. 基础法学英文. 元照. 2014年10月1日: 9–. ISBN 978-986-255-279-7. 
  2. ^ 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 辞海编辑委员会 (编). 《辭海》(1989年版). 上海辞书出版社. 1989. 
  3. ^ 【回歸初時】政府曾指政府體制是「三權分立」原則建立. Now新闻台. 2020-09-05 [2020-09-05]. 
  4. ^ 国务院港澳事务办公室香港社会文化司编著. 《香港問題讀本》. 北京: 中共中央党校出版社. 1997. 
  5. ^ 李國能:港司法獨立很重要. 星岛日报. 2010-01-12. [永久失效链接]
  6. ^ 李國能、陳兆愷等資深法官曾表明香港實行三權分立. 众新闻. 2020-08-31. 
  7. ^ 林瑞麟:港三權分立不同外國. 明报 (世华媒体). 2010-01-28. 
  8. ^ 「中央授予香港特區多少權,特區就有多少權!」 吳邦國閹了香港. 苹果日报. 2007-06-07: A01 [2011-06-01]. 
  9. ^ 香港无三权分立? 教育局网站存 2011 年简报 曾提“三权分立” 立场新闻 2020-08-31
  10. ^ 【回歸初時】政府曾指政府體制是「三權分立」原則建立. Now新闻台. 2020-09-05 [2020-09-05]. 
  11. ^ 楊潤雄:香港不論回歸前後均沒有三權分立制度. 香港电台. 2020-08-31 [2020-09-01]. (原始内容存档于2020-09-01) (中文(繁体)‎). 
  12. ^ 林鄭月娥:香港沒有三權分立 三權各司其職互相制衡. 香港电台. 2020-09-01 [2020-09-01]. (原始内容存档于2020-09-01) (中文(繁体)‎). 
  13. ^ 否认“河蟹”内容 杨润雄:香港97前97后都冇三权分立
  14. ^ 林鄭:香港係無三權分立 由特首向中央負責. [1-9-2020] (中文(繁体)‎). 
  15. ^ 罗文东. 西方國家民主權利和公民自由連續退步(人民觀察). 人民网. 2017-08-06 [2020-09-14]. 
  16. ^ 加强党对全面依法治国的领导. 新华网. 2019-02-17. 要从中国国情和实际出发,走适合自己的法治道路,决不能照搬别国模式和做法,决不能走西方“宪政”、“三权鼎立”、“司法独立”的路子。 

延伸阅读编辑

参见编辑

外部链接编辑