中华民国宪法

中華民國的根本大法
(重定向自中华民国宪法

中华民国宪法》是中华民国根本法,现今的拥有最高位阶的法律权力。民国35年(1946年)12月25日由制宪国民大会南京议决通过,民国36年(1947年)1月1日由国民政府公布、同年12月25日施行[4]:8251。全文共14章、175条[4]:8251,主要特色为彰显三民主义主权在民的理念,明定人民自由权利的保障,规定五权分立中央政府体制及地方自治制度,明示中央与地方权限划分采取均权制度,并明列基本国策等[5]

中华民国宪法
国史馆 中华民国宪法正本 20180607.jpg
中华民国宪法原件首页
管辖区 中华民国
批准1946年(民国三十五年)12月25日
施行英语Effective date1947年(民国三十六年)12月25日
制度单一议会制
制宪共和制
分支机构五院(行政院立法院司法院考试院监察院
国家元首总统
立法机构三院制(国民大会立法院监察院[1]
行政机构行政院院长领导行政院
司法机构司法院
地方制度单一制
选举人团是(国民大会
立法机构首设1948年3月29日国民大会
1948年5月8日立法院
1948年6月5日(监察院[2]
行政机构首设1948年5月20日总统
1948年5月24日行政院院长
司法机构首设1948年7月2日
修正次数参见中华民国宪法增修条文
文本保存地国史馆[3]
审议者制宪国民大会
作者张君劢与制宪国民大会
副署南京市
2,050位代表中的1,701位
取代中华民国训政时期约法
中华民国宪政史
临时政府组织大纲
中华民国临时约法
天坛
宪草
民三
约法
训政时期
约法
安福宪法 五五宪草
曹锟宪法 期成宪草
民国宪法案 政协宪草
中华民国宪法
 – 动员戡乱时期临时条款
 –
宪政研讨委员会宪法草案
 –
宪法增修条文

中华民国宪法为中华民国建国以来第3部宪制性法律,取代了之前的《中华民国训政时期约法》。然而在该宪法施行前,国共内战全面爆发,国民大会因而在民国37年(1948年)制定《动员戡乱时期临时条款》,做为战时的宪法附属条款;但随着中华民国在民国38年(1949年)后因国共内战失去对中国大陆治权、以及有效统治区域限缩至台澎金马,该条款的适用时间不断被延长,而致宪政的实施有名无实。至民国80年(1991年),国民大会始废止《动员戡乱时期临时条款》,并同时在宪法本文之外再另增订《中华民国宪法增修条文》、以及冻结部分宪法本文,以因应当前国情,现已经过七次修订。

中华民国宪法及其增修条文的核心价值为:民主制度法治规范、自由与人权保障、政府机关相互制衡、关怀妇女与弱势及少数族群、生态环境保护、社会福利与救助、义务教育实施、农业与科技及经济发展。

制宪沿革编辑

民国初年立宪编辑

 
 
北洋政府中华民国临时约法
 
国民政府
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
训政时期约法
 
 
 
 
 
 
袁记约法
 
天坛宪草
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
五五宪草
 
 
 
 
安福宪法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
期成宪草
 
 
 
 
曹锟宪法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
政协宪草
 
 
 
 
民国宪法案
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
中华民国宪法

中华民国建国时,一切法律制度都还没有健全,国家仍然处于动乱之中,在这个情况下,孙中山于民国元年(1912年)3月11日公布由临时参议院于3月8日通过的《中华民国临时约法》作为国家的临时基本法。它在中国历史中第一次将“主权在民”的思想立入法规。

民国2年(1913年)中华民国第一届国会提出了《中华民国宪法草案》(又称天坛草案),这部草案的基础是临时约法,其中的规定使当时掌权的袁世凯非常不满,因此他不让国会讨论这部草案,相反地,他于民国3年(1914年)将国会解散,于5月1日公布自己的《中华民国约法》(袁记约法)。民国8年(1919年)段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》(八年草案),民国12年(1923年)曹锟中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》(曹锟宪法),民国14年(1925年)段祺瑞再次执政时又提出过一部《中华民国宪法草案》十四年草案)。

训政时期立宪编辑

五五宪草编辑

 
1913年天坛宪法草案起草者
民国35年宪法制定经过
会议 时间 参与党派 内容结果
宪草起草委员会 1936年5月 中国国民党 五五宪法草案
宪政期成会 1940年3月 中国国民党,中国共产党[6]民主党派 期成宪草[7]
宪政实施协进会 1943年11月 中国国民党,中国共产党,民主党派 对五五宪草修改意见
政治协商会议 1946年1月 中国国民党,中国共产党,民主党派 政协宪草决议案
宪草审议委员会 1946年4月 中国国民党,中国共产党,民主党派 政协宪草
制宪国民大会 1946年12月 中国国民党,民社党,青年党 政协宪草斟酌微改后正式宪法

民国17年(1928年)中国国民党统一中国后于10月3日由中国国民党中央常务委员会通过了《训政纲领》,在民国20年(1931年)5月5日召开的国民大会中通过了《中华民国训政时期约法》。在这部约法中,三民主义作为国家基本思想和行政、立法、司法、考试、监察五权分立的国家组织方法被确定。这部约法于同年6月1日开始施行。

民国25年(1936年)5月5日国民政府公布了《中华民国宪法草案》(五五宪草)。1937年5月18日,国民政府公布《中华民国宪法草案》,凡八章147条[4]:5427。这是今天《中华民国宪法》的雏形,它本来应该在预定同年召开之制宪国民大会会通过,但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。

期成宪草编辑

民国27年(1938年)秋,抗战期间国民政府为集思广益,团结力量,在武汉成立政治协商机关国民参政会,参政会依照左舜生张君劢等人意见,成立包括中国国民党中国共产党民主党派人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为为期成宪草。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会,作为国民大会闭会期间的政权机关,宪草逐渐偏向三权分立模式[8]

民国32年(1943年),因国民党五届十一中全会决定战争胜利后立即召开制宪国民大会,故国防最高委员会决定成立容纳国共两党[9]和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等,故对五五宪草修改较小[10]

政协宪草编辑

民国三十五年国共两党宪草争执与结果[11]
争执议题 中国国民党观点 中国共产党观点 最终宪法
人权保障 间接保障 积极保障 积极保障
国民大会 有形国大 无形国大 有形国大
国大职权 选罢创复四权 选罢两权 暂有选罢两权
立法委员选举 国大选举 人民直选 人民直选
政体 总统制 内阁制 内阁制
行政院对立法院负责 无需负责 负责 负责
司法行政权 属于司法院 不属于司法院 不属于司法院
监察院同意权 无需同意权 有同意权 有同意权
监察委员选举 国大选举 省议会选举 省议会选举
地方制度 省县自治 联邦省县 省县自治
宪法修改 有形国大 无形国大 有形国大

民国34年(1945年)抗日战争胜利后,国民政府依据《国民政府建国大纲》着手推进宪政的实施;同年10月10日,作为领导抗战成功的执政党中国国民党与最大的反对党中国共产党重庆协商并签立“双十协定”,确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国,尽速召开政治协商会议,商讨制宪事宜。民国35年(1946年)1月10日至31日,国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议[12],通过政府改组案、和平建国纲领案、军事问题案、国民大会案、协定五五宪草的修改原则12项,并决定组织宪草审议委员会。政协决议案之宪法草案部分依据中共建议和要求,较大幅度修改了五五宪草。依照政协决议,国民大会成为无形机构,立法院直接民选产生,监察院职权扩大,且地方制度称为联邦体制,省得制定省宪。因政协宪草远离孙中山五权宪法理论,因而触犯了国民党党章[13]引起国民党内部较大反弹;随后的国民党六届二中全会则提议恢复五五宪草,并因此事酿成了国共之间的严重政治摩擦[12]

 
国共两党在民国三十五年1月政治协商会议上达成政协宪草决议案

政协会议闭幕后,依决议成立宪草审议委员会,经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐[14],民社党的张君劢主持起草了这份《中华民国宪法草案》,保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容[15],落实民有民治民享之民主共和国,以及内阁制之民主宪政等精神。宪草期间中共代表与张君劢多次私下协商宪草问题,并在达成一致后再提交审议会审议[16]。但中共因解放区独立要求地方法官民选问题,以及行政院等问题,而对宪草审议委员会四月底的宪法草案仍持保留意见。又加上此时国共军事冲突扩大,宪草审议工作从此未能继续[17]。故四月底政协宪草版本为制宪国民大会实际开始审议时之蓝本。

制宪国民大会编辑

 
制宪国民大会主席吴稚晖将《中华民国宪法》交给国民政府主席蒋中正

民国35年(1946年)10月,国共军事冲突扩大,且双方就改组国民政府后之中共代表名额问题和东北问题僵持不下[12]。国府为及早结束训政,决定单方面召开国民大会,此举立即招致中共反对。11月15日,制宪国民大会在中国共产党缺席、但制宪国大代表仍超过法定人数的情况下于南京召开。11月28日,国民政府主席蒋中正向大会提出基于政协宪草蓝本的《中华民国宪法草案》,由大会主席团主席胡适接受。按程序,宪草审议要举行三读会。一读会期间,因国民党籍国大代表对政协宪草远离孙中山五权宪法理论颇为不满,在开始的一周审议中,将宪草重新修改回五五宪草的式样。民社党蒋匀田为维护政协宪草,宣称民社党将离席抗议。在这种情况下,国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国,尊重民主党派的意见,将宪草恢复原样[18]。为此,国大召集紧急会议,代表重新审议宪草,一周后将其基本恢复至政协宪草原样[19],并初步形成了宪法草案雏形。

民国35年(1946年)12月25日,《中华民国宪法》经国大三读通过,于当天闭幕式中由大会主席吴敬恒(稚晖)递交国民政府主席蒋中正[20],并咨请于民国36年(1947年)元旦公布、于同年12月25日施行。[21]自此,中华民国结束训政时期,正式进入宪政时代。

1947年,国民政府在南海十一段线时,为了纪念新宪法,将中沙群岛一个暗沙命名为宪法暗沙,宪法暗沙主岛命名为民主礁。民国52年(1963年),行政院定每年12月25日为行宪纪念日。

宪法内容编辑

 
中华民国宪法示意图,民国三十五年制宪时状态

按照白哲士英语John Burgess (political scientist)之宪法体例分类[22],中华民国宪法为典型的美系宪法,即宪法主体部分主要由三大部分构成,自由宪章(Constitution of Liberty)即人民权利;政府组织宪章(Constitution of Government)即政府权力制衡机制;以及主权宪章(Constitution of Sovereignty)即规定修宪手续以明确主权在民。另外,中华民国宪法另有地方制度和基本国策章节,以明确国家体制与国家施政原则。除前言外,全文共一百七十五条条文,计分十四章。[23]

序言与总纲编辑

宪法序言部分言简意赅,寥寥几句准确说明了制宪机构(国民大会),制宪权源(全体国民托付),制宪依据(孙中山遗教),制宪目的(国民福祉),制宪尊严(永矢咸尊)等法律要素。

第一章为总纲,规定国体,国土,民族等国家要素。对于国体,宪法明定国家基于三民主义为民有民治民享之民主共和国,国家的主权属于国民全体。宪法对于国民也予以明确定义,即具有中华民国国籍者。对于国土,宪法规定依其固有之疆域,非经国民大会之决议,不得变更之。对于国内各民族地位,宪法则规定中国各民族一律平等。最后,总纲将象象征自由平等博爱理念的青天白日满地红旗帜定为国旗以明共和国体。另外,总纲里与宪法草案的重要区别在于宪法没有提及首都。

主权编辑

中华民国主权属于国民全体

人民权利编辑

在宪法学领域[24],人权包括消极权利(即人身权利)和积极权利(即受益权)。人权保障除了在宪法第二章体现之外,还体现在基本国策部分。

自由权利编辑

中华民国政府

产生之公职人员

名称 机构性质 宪法规定 增修条文规定
总统 国家元首 由国民大会间接选举 自由地区人民直接选举
国大代表 政权机关 全体国民直接选举 冻结国民大会改由自由地区人民直接行使政权
立法委员 立法机关 全体国民直接选举 自由地区人民直接选举
监察委员 监察机关 省议会间接选举 总统任命,立法院同意

宪法完整列出世界通行的各项民权主义[25]内容如下:

  1. 人民平等:宪法规定“中华民国人民,无分男女、宗教、种族、阶级、党派,在法律上一律平等。”该说法涉及妇女权利政教分离、民族平等、阶级平等与党派平等,从而在法律层面规定了父权主义政教合一、一党专政违宪。
  2. 人身自由:宪法对人身自由有严格规定,任何司法或警察对人民的拘禁须于24小时内提交法院,并由法院裁决应否羁押。宪法要求未触犯法律者不受任何刑罚,即无律文则无刑罚。因中国人口买卖之风相沿极久[25],为保障妇女自由,宪法规定非经司法或警察机关依法定程序,不得逮捕拘禁。
  3. 居住迁徙自由:宪法明定“人民有居住及迁徙之自由。”
  4. 工作与财产权利:宪法规定“人民之生存权、工作权及财产权,应予保障。”
  5. 意见自由:意见自由包括言论自由、著作自由、教学自由、表演自由、通讯自由、刊行自由等。对于这些自由,宪法均有规定。如宪法 第十一,十二条“人民有言论、讲学、著作及出版之自由;人民有秘密通讯之自由。”根据这些规定,新闻审查制度,特许制度均均属违宪;而司法院644号释宪声明[26],人民宣扬共产主义和分裂国土主张,在言论层面上均属于言论自由,符合宪法之规定。对于讲学自由条款,根据司法院司法解释[27]大学自治应予保障,不得干涉大学办学自由。
  6. 信仰自由:宪法规定“人民有信仰宗教之自由。”该说法已废止天坛宪草之“尊崇孔子及信仰宗教之自由”说法,以避免儒教设置类似国教,干涉信仰自由。
  7. 集会结社自由:宪法规定‘‘人民有集会及结社之自由”,根据司法院644号释宪声明,建立宣扬共产主义和国土分裂主义的政党也符合宪法结社自由之规定,若该团体有违宪行为当依法处置,但不得预先阻止结社自由。
  8. 人权救济:宪法设置了人权救济机制,“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受笋害,并得依法律向国家请求赔偿。”
  9. 人权保障:宪法规定各项人权,“除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外,不得以法律限制之。”,“凡人民之其他自由及权利,不妨害社会秩序公共利益者,均受宪法之保障。”即非上述明列之情形,不得以法律限制人权。相比之下,五五宪草则采取人权间接保障主义,即规定非以法律,不得限制人权。而后来在政协宪草制定时,依据中国共产党提议,将原稿中的“非以法律不得限制之”更改为“不得以法律限制之”[28],从而采取了人权的直接保障主义。
  10. 释宪实务承认的同属宪法保障的其他权利:隐私权、身体健康权、子女知悉血亲权、契约自由权、环境保护权、名誉权、一般行动自由权、婚姻自由权、性行为自由权等等。
  11. 中华民国宪法的自由与人权的保障核心价值在于使中华民国国民人格自由发展与健全、人性尊严、个人主体性。

受益权利编辑

须超出党派之公职人员
类别 宪法规定 对应条文
法官 法官须超出党派以外 §80
考试委员 考试委员须超出党派以外 §88
监察委员 监察委员须超出党派以外 增§7V
国军 全国陆海空军须超出…党派关系以外 §138

受益权利,即国家对国民之义务,并非各国宪法均有,例如美国宪法并无规定受益权利。近代政治家法学家,制宪国大代表王世杰认为,人身自由权利属于个人主义范畴,盛行于自由主义国家;而受益权利属于社会主义范畴,盛行于福利(社会)主义国家。[29]中华民国宪法在序言中将“增进人民福利”定为制宪目的之一,其规定的人民受益权利有:

  1. 儿童受义务基本教育权利:宪法除了在第二章人民权利部分规定人民有受教育权之外,在第十三章第五节以整节内容专门规定了国家有兴办扶助教育事业之义务。对于公民受基本教育权,宪法规定“六岁至十二岁之学龄儿童,一律受基本教育,免纳学费。其贫苦者,由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民,一律受补习教育,免纳学费,其书籍亦由政府供给。”宪法还额外规定国民教育经费应优先编列,并要求对从事教育卓有成绩的人士提供奖励,对学行俱优无力升学的学生予以补助。
  2. 弱势群体接受抚恤权利:宪法在第十三章第四节以整节内容保障弱者生存权。如规定“国家为谋社会福利,应实施社会保险制度。人民之老弱残废,无力生活,及受非常灾害者,国家应予以适当之扶助与救济。”对于卫生保健事业等国家福利事业也有详尽规定。
  3. 工人阶级受国家特别保护权。对于劳工保护,如最低工资,工作时间,工伤保险,及女工童工保护等,均为工人阶级权益保护范畴。中华民国宪法规定,“人民具有工作能力者,国家应予以适当之工作机会。”以及 “国家为改良劳工及农民之生活,增进其生产技能,应制定保护劳工及农民之法律,实施保护劳工及农民之政策。妇女儿童从事劳动者,应按其年龄及身体状态,予以特别之保护。”对于劳资纠纷,宪法则规定“劳资双方应本协调合作原则,发展生产事业。劳资纠纷之调解与仲裁,以法律定之。”
  4. 边疆地区人民受特别保障权。宪法第十三章第六节边疆地区部分明定对于边疆少数民族的教育、文化、交通、水利、卫生,及其他经济、社会事业,给予特殊保障。

须注意者为:此类受益权利因多规定于宪法第十三章基本国策中,故人民原则上尚无法仅依据这些宪法规定直接向国家请求具体的给付,须待国家制定相关法令设定受益条件与给付内容之后(如涉及国家资源分配重大事项,并应由立法院以法律形式作决定),人民方能依照该实践宪法基本国策的法令产生具体的权利而能对国家为请求。但国家具有依这些基本国策条款制定法律与施政的义务,而依各基本国策条款的效力不同(见下述“基本国策”),国家如长期不制定法律或健全充实这些制度,则可能会受到程度不一的违宪指摘。

参政权利编辑

国民大会问题始末
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)
增修条文﹝一至六次﹞ 民选国大代表 4年一次→不定期﹝一月为限﹞ 行使政权
增修条文﹝现今﹞ 国大废除 2005年6月 取消(公投入宪)
中华民国宪法之内阁制规定
制度 宪法规定 对应条文
最高行政机关 行政院为最高行政机关 §增3
信任制度 总统直接任命行政院长;立法院有覆议权和倒阁权 §增3
负责制度 行政院对立法院负责 §增3
副署制度 总统发布法令须行政院长副署 §增3、§37

宪法还规定了人民的参政权,包括

  1. 选举、罢免、创制、复决权。其中创制权指人民为办一项事业而要求政府立法保障规范之权,而复决权则是人民要求政府修改或废除法律之权[30]
  2. 应考试服公职之权。此即孙中山所提之直接民权之一考试权[31]

总之,中华民国宪法既对主要人权采取列举式保障,又对所有人权采取概括式保障,既有人身权保障又有受益权保障,并规定了人民的参政权。

国民大会编辑

中华民国宪法第三章为国民大会,其构思来自于孙中山五权宪法中仿效等国“宪法会议”和“选举人团”的精神[32],将其区别于普通国会,成为行使四权的政权机构。国民大会自五五宪草以来一直是争论焦点,期成宪草和政协宪草均围绕国民大会问题激烈争论。据张君劢助手回忆[33],最终的宪法实质上是折衷方案。宪法之国民大会延长至每六年集会一次,且创制复决两权须等到全国过半县行使此权方能生效。聂鑫认为,这两项手段使得国民大会在行宪初期只有选举罢免总统之权,而创制复决权事实上被冻结。[34]

总统编辑

国民大会和政府机构之职能与对应
政府部门 职能 对应美国政府 对应明清政府
国民大会 行使政权、选举罢免总统、制定修改宪法、决定国土变更 宪法会议 -
总统 国家元首 总统 皇帝
行政院 行政 内阁 军机处内阁大学士六部
立法院 制定修改法律、同意重要决议、覆议行政院决议 众议院 -
司法院 司法审判、释法、惩戒 最高法院 大理寺大理院
考试院 铨叙、保障、抚恤、任免、考核、级俸 - 翰林科举九品中正制
监察院 弹劾、纠举、审议 参议院 御史台都察院监察御史

第四章为总统,宪法采取民社党张君劢中共建议[35],采取内阁制和虚位总统。总统任免事项均须得立法院或监察院同意,且其签署之命令需得到行政院长副署,故为虚位。事际上,中华民国宪法下的内阁制度仅在严家淦担任总统时(1975-1978)得以实施;其余时间,政府抑或根据动员戡乱条款之规定采取总统制,抑或根据宪法修正案采取半总统制

五院政府编辑

五至九章为与美国三权分立宪法相比最具特色的五院(行政,立法,司法,考试,监察)设置。依据孙中山构想,五院均为政府机关,并非议会;故他设想包括立法院在内的机构均为治权机构,以达到“人民有权”,“政府万能”[32]之效果。而实际宪法则依据中共政协会议上的建议较大幅度修改孙中山的构想,宪法除了将立法院和监察院变为由人民直选或省议会选举的国家议会机构外,另增加行政对立法负责,考试和司法人员任命需经监察院同意之规定;并在总统和五院之间相互有复杂的制衡机制(check-and-balance)防止权力滥用。

五院设置是孙中山五权宪法理论中最具特色的地方,而实际上在这部张君劢起草的宪法中,仅仅保留五权宪法的形式,而宪法的内核则是内阁制的三权宪法的架构[36],监察院和考试院的权力相较于五五宪草而言大大减少,立法院脱离国民大会制约,也不仅仅成为治权机关。[37]

国家体制编辑

 
组织层级架构图

依据宪法,中华民国为地方自治单一制主权国家。宪法第十、十一章为中央和地方制度, 宪法对国家和省县专属权限采取列举式陈述,并规定对于剩余权凡属国家之事务由国家处理,凡属省县之事务由省县处理。中央集权、地方分权、中央对地方监督,此即孙中山均权主义。

按照宪法[38],地方采取省县自治,蒙古西藏地方自治权另以法律定之,但取消了政协宪草里中共力主实现的省县即联邦体制[11]

人民四权编辑

 
中央与地方权限,①中央专属权:由中央立法并执行之,共13项(§107)②中央与地方执行权:由中央立法并执行之,或交由省县执行之,共20项(§108)③省县执行权:由省立法并执行之,又交由县执行之,共12项(§109)④县专属权:由县立法并执行之,共11项(§110)

第十二章为人民之选举、罢免、创制、复决四权。宪法详细规定了选举的诸多事项,确保选举的直接、公正、公开;同时规定了罢免、创制;、复决之权力,以确保民权行使。

基本国策编辑

第十三章为基本国策,基本国策部分在五五宪草中缺乏外交政策和国防政策等,但根据政协宪草和中共建议,将政协决议和平建国纲领部分浓缩后写入宪法[39]。使得政府施政有了可靠的法律依据。

基本国策分为六节,分别为国防、外交、经济、社会安全、教育和边疆地区。国防政策则明定为军队国家化,从法律上根绝政党、军阀操纵军队干涉政局的可能;外交政策则宣示国家的和平外交路线;经济国策则体现孙中山民生主义内容,平均地权,节制资本,为国家经济发展提供施政依据;社会安全部分则规定充分兴办国家福利事业,保护弱势群体利益;宪法强调教育的重要性,明确将教育经费占国家预算比例定为不低于15%,另有对教育界师生之奖励和补助措施,使得中国成为福利国家;边疆地区部分则明示保障少数民族的自治权和各项事业发展的权利。

台湾学者荆知仁和中国大陆学者张千帆[40]等认为宪法中写入基本国策毫无必要。因宪法只要能保证主权在民,则民主政府必定施政于民从而不必另行法定国策;反之,若宪法写入国策,则国策因时局变更而导致频繁修宪法,致使政局不稳,若不修宪,则政府施政与宪法之国策矛盾又损害宪法权威。在实际行宪过程中,除陈诚担任行政院长期间执行基本国策之平均地权规定外,基本国策部分几乎未严格执行。且基本国策部分之遵守联合国宪章的规定业已因中华民国失去联合国代表资格而成为空文。[41]学者吕炳宽认为,根据司法院大法官释宪579、580号的规定,依据基本国策之经济部分而制定的耕地三七五减租条例部分条文违宪,这意味着宪法的基本国策并不在司法范围之内。[42]

但以上批评大多来自未受法学教育的政治学者、或来自以美国宪法文本为典范的学者、或者是对中华人民共和国宪法上基本国策的规定、效力与实践情况不满者,因其对基本国策的功能与效力常未有明确的分析,而将基本国策与宪法上其他具有直接拘束力的条款(人权条款与政府组织、权限条款),效力等量其观、混为一谈所致。

依台湾公法学界的主流见解,通常是比照德国法学界自从威玛宪法以来,对于宪法条文的规范效力所作的分类,将中华民国宪法中基本国策条款作不同的定性,使之发挥不同的功能。通常可将基本国策的规范效力分为下列四类[43]

(一)基本国策条款仅指出国家应有的努力方向,尚不致发生直接拘束国家公权力之法效用的“方针条款(Programmsätze)”或“国家目标条款(Staatszielbestimmung)”。例如:第141条、第146条、第158条、第166条、增修条文第10条第2项等。

(二)基本国策条款宪法作为对立法者的“宪法委托(或称立法委托)”,立法者虽有相当大的审酌权限,但亦负有遵守该宪法指示(特别是应于相当期间内履行该委托)之立法义务。例如:第137条第2项、第143条第1项、第154条、第155条等规定。

(三)基本国策条款作为宪法对某些社会中已成形之制度,以担保该制度存续之方式加以保障。立法者虽然可以因应社会需要而更易制度的内涵,惟此变动不得侵犯该制度的核心部分。例如:第138条至第140条、第155条、第157条。

(四)基本国策条款作为人民直接可以向国家请求之公法上权利。学者咸认仅第160条第1项为基本国策条款中唯一具有公法上权利之性质者。

另外,在司法院大法官释宪实务上,于宪法第7条至21条所明文列举以外的人民权利是否受宪法保障有疑义时,常会引用宪法基本国策条款的规定,与宪法第22条相结合,以强化该项权利作为宪法所保障的基本权利之说理依据;而即使在解释宪法第7条至第21条明文列举的人民基本权利时,也常引用基本国策的规定以充实与扩张权利内涵,并作为释宪的指导原则和方向。

因此,宪法的基本国策条款因为通常无直接拘束力,因而给予了国家的政治与政策决定因民主原则作用的弹性空间与动力;但也并非只是单纯的政策目标而毫无规范效力,而是作为基本的价值决定与解释宪法、法律的指导原则,长期而抽象地发挥其功能,使违反基本国策的法律与政府政策,因此要受到更严格标准的检验。使基本国策所关怀的价值,不致因一时的政治或民意情势而被模糊甚至实质上抛弃和遗忘。

宪法实施与修改编辑

依照白哲士之学说[44],宪法修改权之归属关系到国家主权之归属,故需要明确规定,故宪法最后一部分即宪法之施行与修改程序,宪法规定修改程序为

  1. 由国民大会代表总额五分之一之提议,三分之二之出席,及出席代表四分之三之决议,得修改之。
  2. 由立法院立法委员四分之一之提议,四分之三之出席,及出席委员四分之三之决议,拟定宪法修正案,提请国民大会复决。

即行使政权之国民大会为修宪机关。鉴于修改宪法程序之严格,中华民国宪法为刚性宪法[45]。对于宪法施行,除了其详细规定了宪法的施行程序和标准外,制宪国大与随后改组容纳各党派[46]的看守政府国民政府还制定了诸如《宪法实施之准备程序》和《训政结束程序法》等法律确确保宪法实施。

行宪与修宪沿革编辑

行宪与政府迁台编辑

 
民国三十七年行宪后第一届中华民国政府人员
各方 地区 对于中华民国宪法之评价
中华人民共和国政府   中国大陆 总统独裁伪宪法,限制人权,违背政协决议 [47][48]
美国政府   美国 “确已通过一部民主的宪法”,“主要方面均与政协会议决议之原则相符”[49]
民主进步党   中华民国 虽不符合台湾现状,不承认九二共识,但不向中华人民共和国的欺压低头,对中华民国的主权 态度强硬[50]

民国36年(1947年)4月,做为看守政府国民政府改组[51],容纳各党派参与,并准备行宪。11月21日,全国举行国大代表选举。民国37年(1948年)1月举行立法委员直接选举和监察委员省议会间接选举。民国37年(1948年)3月29日,行宪后第一届国民大会南京召开第一次会议,并选举首届总统副总统。中华民国政府正式组建。

民国38年(1949年),中华民国政府在国共内战失利,撤退至台北。同年2月,中国共产党在控制区内发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》[52],10月1日中华人民共和国建立,12月国府迁台后,这部宪法在绝大部分的中国大陆地区现实上失效,但在台湾澎湖金门马祖,至今仍旧施行宪法(虽然很多内容被宪法增修条文冻结其效力)。中华民国宪法在台澎金马保持着法律上以及现实上的效力,是中国历史上施行时间最长的一部宪法。

动员戡乱时期临时条款编辑

因民国37年(1948年)内战扩大,为适应刑事,第一届国民大会第一次会议经由修宪程序,在4月18日议决通过《动员戡乱时期临时条款》作为临时宪法修正案,同年5月10日由国民政府公布施行[53],此后历经四次修订。《临时条款》在不改动宪法原文的情况下,以增修条文的方式冻结宪法部分条款,补充临时条款。其内容要点为规定总统在动员戡乱时期,得为紧急处分、设置动员戡乱机构、调整中央政府的行政机构及人事机构、订颁办法充实中央民意机构等,此外,并规定总统副总统连选连任不受宪法连任一次的限制。

第一届国民大会第二次临时会经由修宪程序,在民国80年(1991年)4月22日议决废止《动员戡乱时期临时条款》,并在同年5月1日由总统公布。同年4月30日李登辉总统宣告,自次日亦即5月1日起,终止动员戡乱时期。

七次宪法增修编辑

 
宪法增修之后,内阁制变为半总统制

民国80年(1991年),时任总统李登辉依《动员戡乱时期临时条款》之规定,宣布结束动员戡乱时期。但因海峡两岸状态仍未改变,为适应现状,故将部分宪法条文冻结,再以修正案的方法修宪[54]。增修条文以修正案方式列于宪法之后、而非在原文处改动,并在增修序言内声明“因应国家统一前之需要”作为增修条文时效。此种修宪方法是仿照美国宪法修正案

中华民国宪法增修条文制定后,李登辉时代共增修宪法六次,陈水扁时代增修宪法一次。

第一次增修编辑

第一届国民大会第二次临时会在不修改宪法本文、不变更五权宪法架构的原则下,在民国80年(1991年)4月议决通过“中华民国宪法增修条文”第一条至第十条,同年5月1日由总统公布,是为第一次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)明定第二届中央民意代表产生的法源、名额、选举方式、选出时间及任期。
  • (二)赋予总统发布紧急命令的职权。
  • (三)明定两岸人民权利义务关系,得以法律为特别的规定。

第二次增修编辑

第二届国民大会代表在民国80年(1991年)12月底经由选举产生,民国81年(1992年)5月,第二届国民大会第一次临时会议决通过“中华民国宪法增修条文”第十一条至第十八条,同年5月28日由总统公布,是为第二次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)国民大会集会时,得听取总统国情报告。国民大会代表自第三届国民大会代表起,每四年改选一次。
  • (二)将总统、副总统的选举方式,改由“中华民国自由地区”全体人民选举产生,任期改为四年。
  • (三)赋予地方自治明确的法源基础,并且开放省市长民选。
  • (四)将监察委员产生方式,由原来的由省市议会选举,改为由总统提名;同时将总统对考试院司法院监察院有关人员的提名,改由国民大会行使同意权。
  • (五)充实基本国策,加强对文化、科技、环保与经济发展,以及妇女、原住民、身心障碍者、离岛居民的保障与照顾。
  • (六)明定司法院大法官组成宪法法庭,审理政党违宪的解散事项。

第三次增修编辑

民国83年(1994年)7月间,第二届国民大会第四次临时会将第一次及第二次宪法增修条文全盘调整,修正为第一条至第十条,并经议决通过,同年8月1日由总统公布,是为第三次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)国民大会自第三届起设议长、副议长各一人。
  • (二)确定总统、副总统由人民直接选举方式;至于罢免案,则须由国民大会提出,经人民投票同意通过。
  • (三)总统发布依宪法经国民大会或立法院同意任命人员的任免命令,无须行政院院长的副署。

第四次增修编辑

民国86年(1997年)6月、7月间,第三届国民大会第二次会议将第三次宪法增修条文全盘调整,修正为第一条至第十一条,于7月18日议决通过,同年7月21日由总统公布,是为第四次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)行政院院长由总统任命之,毋庸经立法院同意。
  • (二)总统于立法院通过对行政院院长之不信任案后十日内,经咨询立法院院长后,得宣告解散立法院。
  • (三)对于总统、副总统弹劾权改为由立法院行使之,并仅限于犯内乱、外患罪。
  • (四)将覆议门槛由三分之二降至二分之一。
  • (五)立法院立法委员自第四届起增至二百二十五人。
  • (六)司法院设大法官十五人,并以其中一人为院长、一人为副院长,自中华民国九十二年起实施;司法院大法官任期八年,不分届次,个别计算,并不得连任。
  • (七)增列司法预算独立条款。
  • (八)冻结省级自治选举,省设省政府、省咨议会,省主席、省府委员、省咨议会议员均由行政院院长提请总统任命之。
  • (九)增列扶植中小型经济事业条款。
  • (十)取消教科文预算下限。

第五次增修编辑

民国88年(1999年)9月3日,第三届国民大会第四次会议通过修正中华民国宪法增修条文第一条、第四条、第九条及第十条条文,同年9月15日由总统公布,是为宪法第五次增修,主要内容为:

  • (一)国民大会代表第四届为三百人,自第五届起为一百五十人,依规定以比例代表方式选出之。并以立法委员选举,各政党所推荐及独立参选之候选人得票数之比例分配当选名额。
  • (二)国民大会代表于任期中遇立法委员改选时同时改选,连选得连任。第三届国民大会代表任期至第四届立法委员任期届满之日止,不适用宪法第二十八条第一项之规定。
  • (三)第四届立法委员任期至2002年6月30日止。第五届立法委员任期自2002年7月1日起为四年,连选得连任,其选举应于每届任满前或解散后六十日内完成之。
  • (四)增订国家应重视社会福利工作,对于社会救助和国民就业等救济性支出应优先编列。
  • (五)增列保障退役军人条款。
  • (六)针对保障离岛居民条款,增列澎湖地区。

注:本次修宪之第一、四、九、十条经大法官会议第499号解释文指出立法者于一般非修宪性法案时是否要以记名投票或不记名投票来进行决议,属于议会自治范围,司法机关应予以尊重。 然对于修改宪法,此种最直接体现国民主权的行为,应当秉持公开透明原则,让人民能予以观察理性讨论,始具有修宪正当性。今日国大以无记名投票方式,试图通过修宪案,乃违反公开透明原则,其修宪瑕疵已明显重大到无需调查就可以确认,有违修宪程序。 又国民大会所欲增修之条文,虽与宪法本文属同一位阶,然而大法官指出宪法中有些基础价值系整部宪法之所以存在的根基,若容许修宪者予以修改,将造成整部宪法的崩解,不再是原本的中华民国宪法。 此处大法官所欲表达者,乃是宪法之中有某些基本价值是原先就设定好的,就算修宪机关有权修宪,但也不能修改此些基本价值,这些价值比其他宪法条文更高上一阶。 而这些宪法最高位阶价值被大法官总称为《自由民主宪政秩序》包括:民主共和国原则、国民主权原则、宪法第二章保障人民之权以及权力分立即制衡等。 解释文公布当日(2000年3月24日)起即时失效,回退到第四次修宪内容。

第六次增修编辑

民国89年(2000年)4月间,第三届国民大会第五次会议将第五次宪法增修条文以全文修正模式予以修正,修正后全文共计十一条,于4月24日议决通过,同年4月25日由总统公布,是为第六次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)国民大会代表三百人,于立法院提出宪法修正案、领土变更案,经公告半年,或出总统、副总统弹劾案时,应于三个月内采比例代表制选出之。比例代表制之选举方式以法律定之。
  • (二)国民大会之职权为复决立法院所提之宪法修正案、领土变更案;议决立法院提出之总统、副总统弹劾案。
  • (三)国民大会代表于选举结果确认后十日内自行集会,国民大会集会以一个月为限。国民大会代表任期与集会期间相同。第三届国民大会代表任期至2000年5月19日止。
  • (四)副总统缺位时,改由立法院补选。
  • (五)总统、副总统之罢免案,改由立法院提出,经人民投票同意通过。
  • (六)立法院于每年集会时,得听取总统国情报告
  • (七)增列中华民国领土,依其固有之疆域,非经全体立法委员依法决议,并提经国民大会依法复决同意,不得变更之。
  • (八)司法院大法官除法官转任者外,不适用宪法第八十一条及有关法官终身职待遇之规定。
  • (九)总统对司法院考试院监察院等三院有关人事的提名,改由立法院行使同意权。

第七次增修编辑

民国93年(2004年)8月,立法院提出宪法修正案,经公告半年后,于民国94年(2005年)5月14日选出任务型国大代表三百名,并于6月7日复决通过宪法修正案,同年6月10日由总统公布施行,是为第七次宪法增修条文,主要内容为:

  • (一)总统、副总统弹劾案改由司法院大法官审理。
  • (二)废除国民大会,改由公民复决宪法修正案、领土变更案。
  • (三)立法院所提之宪法修正案、领土变更案,经公告半年后,由中华民国自由地区选举人投票复决,有效同意票超过选举人总额之半数即为通过。
  • (四)立法委员自第七届起,席次由225席减为113席,任期由3年改为4年,选制改为单一选区两票制。
  • (五)自由地区直辖市、县市73人(每县市至少一人)。自由地区平地原住民及山地原住民各3人。不分区及侨选部分(34人)由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之,各政党当选名单中,妇女不得低于二分之一。

修宪前后政府体制之演化编辑

[55]

法案 政府体制 行政权属
五五宪草 委员会制 中华民国总统
中华民国宪法 内阁制 行政院院长
动员戡乱条款 总统制 中华民国总统
增修条文 半总统制 中华民国总统

增修后宪法主要变动编辑

宪法修改事项 宪法本文规定 增修条文规定
国民范围 包括法理与实际统治区域 仅限于自由地区
国民大会 有形国大,每县一人,国家最高权力机关,形同美国选举人团及中国大陆的全国人大 取消召集之理由、冻结
总统 国大间接选举,任期六年,可连任一次(动员戡乱时期临时条款冻结) 人民直接选举,任期四年,可连任一次
行政院 院长由总统提名,经立法院同意后任命之 院长由总统任命之
立法院 由公民直接选出,席次依人口数决定,类似西方之“众议院”或“下议院” 公民直选的一院制议会
监察院 由省级民意机关间接选举,席次固定,类似西方之“参议院”或“上议院” 总统提名、立法院同意产生之合议制机关
政府体制 内阁制 半总统制
地方制度 省县自治 县市自治,省制冻结
修宪及领土变更程序 国民大会复决 自由地区公民复决

评价编辑

1947年1月1日,北平各机关举行新年团拜会,胡适在会上发表讲话宣扬国民大会的“成功”,并称《中华民国宪法》“乃比美国宪法还要进步之宪法,为世界上最合乎民主之宪法”[4]:8252

2016年12月23日,在纪念中华民国宪法诞生70周年大会上,著名中国作家和近代史学家辛灏年对记者表示:《中华民国宪法》的制定成功,不简单是一个草拟的问题,它也凝聚着35年中国知识分子的智慧。他称该部宪法的制订不仅凝聚着南京国民政府对中国的贡献,也凝聚着在北洋政府期间一些思想进步的知识分子的贡献。他还说:这部宪法不是一部空洞或不能落实的文字宪法,其先后共有六次修订,而且在修订过程中有整个中国历史所提供的经验以及教训可供参考,所以其进步性是毋庸置疑的。[56]

未来展望编辑

吕炳宽等认为,中华民国宪法生于中国大陆、长于台湾,其诸多条款因不适应这一变化而产生诸多问题。例如,因宪法规定国民大会代表须全国人民直选,而鉴于情势无法在大陆实施换届选举,故老国大代表任职终身而出现了“万年国代”。随后的宪法增修条文解决了这些迫切需要解决的问题,但仍有众多条文远离现实。[57] 谢政道认为,未来中华民国宪法的演变有以下几种可能:[58]

宪法演化可能 宪法演化方式
继续修宪 在保留原宪法框架下继续修宪,须经逾半数国民公民投票同意,因此具有难度。
第二共和宪法 顺应两岸现状,制定适合现实情况的第二共和宪法,把领土范围限制为台澎金马。同样涉及修宪,须经逾半数国民公民投票同意,难度较高,并会引起中华人民共和国一方在反分裂国家法当中的台独争议,对台海现状的风险也高。
台湾宪法 制定以台湾为主体的新宪法,终结中华民国政权,建立完全以台湾为主体的正常国家。因为此作法等于正式分割台湾与中国在法律上的关系,其对于台海现状的风险威胁最高。
恢复原文 完全恢复中华民国宪法原文。此作法可能面临宪法既不适用于中国大陆现状、也不符合台湾民意的状态。

中华民国宪法与两岸关系编辑

依据《中华民国宪法》,只有一个中国,中华民国拥有中国主权,领土及于全中国(依固有疆域),但是目前的统治范围只及于自由地区(即台澎金马),不包括法理疆域的大陆地区,即一国两区。前中华民国总统马英九主张,两岸不是国际关系,不是国与国的关系。这个关系是由中华民国宪法与法律规定。

这个论述只存在台湾内部,未曾经过民主程序讨论,由马英九在台湾内部的公开场合多次谈论。在国共两党会谈或是两岸协商之中,也都不曾提出这个说法。主要是因为中华人民共和国采取“一个中国”原则,不承认《中华民国宪法》及中华民国拥有中国主权的主张;相同地,中华民国也不承认《中华人民共和国宪法》及其主权主张。在这个架构下,排除两个中国一中一台、甚至是台独,以避免两地的不满。这种情况下,导致两岸只有一个中国,就是中华民国或中华人民共和国,不能同时存在,又互相否定对方。 2008年3月28日,马英九接受《自由时报》专访,说:“中华民国的有效统治区域是台澎金马,但根据宪法固有疆域还包括中国大陆,这就是宪法一中。”[59]。这相当于台湾的一个中国原则,强调中华民国在台湾有统治权,拥有中国大陆主权,但是可以在不排除中华人民共和国对中国的主权的前提下,与中国大陆谈判。在两岸领导人会面时,马英九也向中共中央总书记习近平提出过这个说法[60]。马英九提出的主张,认为台湾与中国大陆,不是两个国家;他将主权与治权分开,认为中国大陆与台湾是两个对等政治实体,各自拥有治权,而避免讨论主权问题。

2016年2月25日,中华人民共和国外交部部长王毅表示,希望总统当选人蔡英文遵守“他们自己的宪法”承认一个中国[61][62][63]

2020年9月所举行的全代会当中,党主席江启臣将提出八点论述,以“江八点”,定调,强调以中华民国宪法为根基的九二共识也成为国民党两岸新论述。[64]

参考文献编辑

引用编辑

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参见编辑

外部链接编辑

先前文件:
中华民国训政时期约法
大陆地区中华民国宪法性文件
民国36年12月25日-民国38年10月1日
1947年12月25日-1949年10月1日
大陆地区中华人民共和国)后继文件
中国人民政治协商会议共同纲领
台澎金马地区中华民国)宪法性文件
民国36年12月25日至今
1947年12月25日至今